黃守達:基層自治團體存廢芻議

問題 

當代台灣地方自治存在的問題有三:二元體制的失衡、地方政治的老化與寡頭化、政治效能感的低落。三者間又會互相加成。這三個問題背後對應三個價值預設,區域均衡的預設、公民社會的預設、共和主義的預設。

直轄市與縣市 

所謂二元體制,就是直轄市與縣市(舊稱省轄縣市)。二元體制的失衡,表現在職權位階、行政能量、財政收支、公民社會等面向,尤其表現在基層自治團體。直轄市轄下有「區」,區僅為市政府的機關,並不具獨立法人格;縣轄下有「鄉鎮市」,鄉鎮市皆具獨立法人格。二元體制的失衡,也導致基層自治團體的地位失衡。

在直轄市這邊,由於除台北市外其他直轄市的面積都超過一千平方公里,包括相互依存的城市地區與周圍地區,接近城市區域(city region)的概念。但也因此,直轄市便存在城市地區與周圍地區的城鄉差距,這也導致直轄市政府被迫授與區公所(原鄉鎮市)更高的自主性。

在縣市這邊,以2015 年為例,除了新竹縣市(竹科)與離島三縣以外,其他縣 市都出現人口外流,這當然涉及產業的空間分布與直轄市的磁吸效應。長久下來,愈來愈少青年留在故鄉,甚至有劣幣驅逐良幣的傾向。結果就是地方政治持續由黑金勢力把持,這也導致縣政府有壓力與誘因來壓抑鄉鎮市公所與代表會,進而取消基層自治團體的法人格。

三位一體 

就現況言之,改革勢所難免。以下,簡單說明可能的改革構想。歐洲經驗與日本經驗已經揭示,地方自治改革勢必是三位一體連動:區域劃分、財政規模、自治能力。換言之,地方自治團體的區域範圍要多大、財政收支要怎麼分、自治能力要到什麼程度,這些都必須連動來思考。

在可預見的未來裡,基層自治團體的存廢將會是爭議焦點。廢除方的理由大致 為裂解黑金政治、裂解派系政治、增加行政效率、減少財政開支;保存方的理由大致為鼓勵因地制宜、平衡區域發展、促進民主培力、落實基本權利。

觀察2010 年以來的態勢,鄉鎮市改制為區,並沒有顯著增加行政效率與減少財政開支,黑金政治與派系政治未必被裂解,但確實有改善地方政治的清廉性與公平性。然而比較嚴重的是,取消鄉鎮市層級的選舉,反倒壓抑青年參政的空間,變相加劇二元體制的惡化。有鑑於此,不管模型為何,也不管改革的路徑為何,二級制仍然是目前相對可欲的改革構想。

存廢外的思考 

接受二級制的改革構想,以三位一體連動為前提,提供幾種思考:

1. 推動州郡二級制
北北基、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、離島、花東七個「州」,宜蘭視狀況併入北北基或花東。人口規模以二十萬為準則,把台灣三百多個基層自治團體縮減為一百多個「郡」。優點是整齊美觀,規模夠大撐得起公共服務;缺點是距離現實太過遙遠。

2. 推動區自治
不更動既有的縣市區域劃分,但是賦予區自治屬性,把區從派出機關改成自治團體。優點是簡單;缺點是直轄市好不容易花了八年適應,現在又要來推翻,也沒有可預期的效益。

3. 推動基層全面賦權
賦予基層自治團體更多「選擇」,鄉鎮縣轄市可以選擇要不要取消自治屬性,區可以選擇要不要回復自治屬性,基層自治團體亦可選擇合併或分立。前提是必須經過地方住民複決。優點是自助餐,缺點是一團亂。

4. 推動階段性改革
(1) 第一階段,組織改造。把基層自治團體從二元制改成一元制(法國)或 委員會制(瑞典),引入政黨比例代表制,廢除村里,精簡公所與代表 會編制,打亂派系政治與黑金政治的布局,鬆動既有結構。
(2) 第二階段,擴大覆蓋率。把直轄市轄下的區從派出機關改成自治團體, 可視地方住民意願循序辦理,逐步擴大基層自治團體的覆蓋率。
(3) 第三階段,重組地方自治體系。廢除省與直轄市,以基層自治團體為單 位,以地方優先向上分配為原則,重新組織地方自治體系。


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