《自由共和國》邱文聰/民進黨版監督條例:畫虎不成反類犬

邱文聰/中研院法律所副研究員

如果說,反對「民主黑箱」、質疑「自由貿易」與對抗「中國因素」是三股促成兩年前三一八運動的力量,兩年後即使已即將全面政黨輪替,三者依舊還沒有被妥適地安置在民主的治理之下。

近日,長期推動反服貿並共同發起三一八運動的經民連(原「反黑箱服貿民主陣線」)等公民團體,在立院大門前舉行記者會,指出即將執政的民進黨「兩岸訂定協議監督條例草案」有六大缺失,實質背棄民間版監督條例的五大立法原則,也背棄自己原來的立場,向國民黨的政院版看齊。民進黨則連夜發出兩千七百餘字的聲明回應,強調自己不是國民黨,也不會是國民黨,而是依據「公開、透明、民主、決議」的精神,在「不談判條例」與「不監督條例」間,找到最佳答案。

姑且先不論民進黨是不是國民黨,會不會變成國民黨,就讓我們來看一下,民進黨版監督條例要如何解決「民主黑箱」的質疑,如何處理「自由貿易」的爭議,如何因應「中國因素」的威脅。

設了三道卡榫 卻留了幾道暗門

根據民進黨的說法,民進黨版為兩岸協議設立了三道民主管控的卡榫:談判開始前對立院「委員會」的談判計畫報告,談判中立院審議協議草案,以及正式簽署後立院對協議文本的逐條討論全案表決。

平心而論,「談判計畫報告」的設計與民間版「締結計畫報告」相當,確實已較國民黨政院版為進步。但民進黨版的「談判計畫報告」只需向委員會而非立法院提出,也無需說明「可能主要爭點與因應策略」,相較於歐盟目前在「跨大西洋貿易與投資伙伴協議」談判過程中,清楚說明「談判政策立場」並大方對外公開「協商中歐盟擬議之條文」的作法也落後一截。更大的問題則在第二道卡榫的草案審議,與第三道卡榫的包裹表決。

民進黨版引入簽署前的「草案審議」,主要是為簽署後的「包裹表決」鋪路。這樣的設計看似同時照顧到事前的民主管控與事後的審查效率,但存在三個暗門,讓張慶忠和江宜樺的幽靈借屍還魂:

第一,過去服貿審查的爭議之一在於,協議究竟要比照條約的「審議」或行政命令的「備查」,是不是政院說了算。政院當時根據「兩區」人民關係條例第五條第二項,主張服貿是「內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之」,因此堅持只送立院「備查」。民進黨版對何種協議應送審議、何種可送備查,既未明文排除上述兩區人民關係條例規定,也未如民間版針對審議或備查,訂定爭議解決程序。因此一旦政院於簽署後以備查程序將原應送審議的協議送交立院,立院頂多只能依立法院職權行使法第六十條第二項規定交付委員會審查,將無從避免重演張慶忠依第六十一條第一項規定,主張委員會三個月內逾期未完成審查者視為通過的戲碼。

第二,依照民進黨的解釋,民進黨版其實只允許「已施行協議的補充性或延續性協議」在簽署後送備查,其餘所有協議,不論是屬於事後應送立院審議或是可送備查的類型,均須在簽署前經過「草案審議」,也一併適用事後的「包裹表決」。然而,依照民進黨版的「草案審議」程序規定,立院「應於九十日內完成,逾期未完成者,應由院會議決之」。這個規定與現行對行政命令的「備查」程序一樣,均藉由限定立法院在三個月或九十天的期限內做出決定,而實質上剝奪國會少數黨在一般法案審查中,原本可透過議事程序手段,與國會多數黨抗衡,以便爭取更多民意支持的機會。說穿了,民進黨的「草案審議」程序,其實就是一個沒有備查名稱的準備查程序罷了。

第三,江宜樺當初說,依照國際慣例,服貿協議只能包裹表決。這個明顯錯誤的說法,現在卻要由民進黨將之明文立法。包裹表決的國外比較法制不是沒有,但卻是建立在國會自主、兩黨仍可相互制衡,以及黨員不受政黨控制的柔性政黨體質之上。台灣在欠缺這些條件下,卻僅以一個相當於備查程序的「草案審議」為配套,就要模仿國外包裹表決的立法,恐怕是畫虎不成之作。

單向影響評估 無從解決爭議

再來看民進黨如何解決自由貿易下的利益分配爭議。

民間版「衝擊影響評估報告與因應方案」機制,是要作為經濟民主、分配正義、因應雙邊協定社會衝擊與政府義務核心。但民進黨版的影響評估,卻只是一個可由政府單向進行的作文比賽。民進黨告訴大家,「我不是國民黨」,我的立院會實質監督,將可有效確保行政院確實進行影響評估。

問題是,當政院只需要提出影響評估報告,不須要提出評估所由依據的基礎事實與證據,只允許官方評估,而不允許民間提出相對應之評估報告;只需要提出「因應方向」,而不需要提出具體「因應方案」,再加上政院與國會多數都醉心於有利於大企業的自由貿易經濟思維,而罔顧另一種經濟民主與社會分配正義的價值時,民進黨不是國民黨的辯解,還有任何意義嗎?建立在空洞的影響評估之上的「草案審議」,有任何作用嗎?

維持現狀 法理基礎呢?

最後來看民進黨如何因應「中國因素」的威脅。

即使不談民進黨自己從「臺灣與中國」的法案名稱改成「兩岸」的立場退卻問題,還是可以問,民進黨自己對於念茲在茲的在中華民國憲政體制下的「維持現狀」,究竟又有多真心誠意?

民進黨版中明文將「政治議題」納入兩岸談判事項,卻又在回應聲明中主張「不牽涉主權與和平協議等政治性談判」。這樣的立場雖然是與其「維持現狀」的政治宣示相符,但若確為民進黨版的立法原意,何不清楚寫明「禁止」牽涉主權與和平協議之談判?事實上,無論是過去馬習會的暴走,或者中華民國憲法體制中與「主權在民」原則存在明顯衝突的「大陸地區」幽靈,都說明了,就算是維持現狀,在沒有明確的法律制度保障下,「維持現狀」終究只會是隨時都可被任意戳破的夢幻泡影,而不是受到民主法制明確保障的現實。

民間版特別針對這類可能變動台灣主權獨立現狀的兩岸交流,規定了嚴格的發動與通過門檻,同時要求必需強制交付公投。少了這一層「法理維持現狀」的制度保障,民進黨版的監督條例,終究仍將臺灣置於必需無時不面對中國促統談判壓力的陰影之下。

民進黨是不是在接收三一八運動所累積推倒國民黨的公民社會資產成功取得政權後,就轉身背棄台灣公民社會的期待?這絕不是民進黨自己否認,說了就算。

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