【公民政綱第14號】以居住權與區域平衡為核心,建構可負擔的居住空間

執筆人:洪敬舒

政綱主張

居住權是國際普遍認同的基本人權之一。《經濟社會文化權利國際公約》(ICESCR)在1991年的第4號一般性意見解釋「適足住房權」(the right to adequate housing)是適用於每個人且權利享受不應受到任何歧視。為此,我們主張中央與地方政府不應再一味鼓吹居住所有權,應推動居住使用權利並提供多元化選擇,面對社會多樣性居住需求。居住不只是硬體住所提供,還包含人的社會網絡關係,乃至市場經濟、就業機會與社區發展等服務,所以國家應該以居住人權為核心,整合經濟、社區與都市計畫、勞動與社會政策,建構可負擔的居住環境。

政綱說明

一、當前的居住現象:重視交易價格優於使用價格,嚴重阻礙居住權利的發展。

(一)房價易漲難跌

內政部統計2018年Q3季全國貸款負擔率為36.17%,房價負擔能力為略低等級,但六都差異極大,台北市被列為負擔能力為過低等級,2018年Q3貸款負擔率為57.7%,房價所得比為13.86;新北市為負擔能力偏低,2018年Q4貸款負擔率48.56%,房價所得比為11.85倍;107年第4季貸款負擔率48.56%高雄市為可合理負擔等級,2018年Q4貸款負擔率為28.61%,房價所得比為6.98倍。

房價問題不僅是價格,還包括「低薪:薪資增幅遠低房價飆漲」、「炒作:實價登錄政策失靈及囤房炒作容易」及「稅制:未實價課稅、持有稅(地價稅)、交易稅偏低的不公」三項核心爭議。

(二)社會住宅數量不足

根據社會住宅推動聯盟統計,截至2019年4月台灣社會住宅存量共計11,863戶,以2018年第3季全國住宅總量8,784,289戶計算,台灣社會住宅存量比率為0.135%。社會住宅不足主因在於決策者搖擺、污名化與鄰避,以致數量難以有效增長

台北市:8535戶占該市住宅總量0.897%

新北市:4709戶占該市住宅總量0.287%

桃園市:447戶占該市住宅總量0.053%

台中市:396戶占該市住宅總量0.039%

台南市:0戶

高雄市:315戶占該市住宅總量0.029%

(三)可負擔租屋的空間錯配

專業者都市改革組織OURs研究指出,台灣租屋比例不到10%,相較於國外租屋市場普遍25%~40%明顯偏低,整體租屋市場規模供不應求,全國租金指數自2011年2月開始持續上漲至今,但同時間空屋量卻相當龐大,內政部2019年11月公布的低度使用(用電)住宅調查發現,2018年全台低度使用(用電)住宅占總屋數的10.56%,意即每10間房屋就有一間空屋,形成租不起也不出租的矛盾現象。勞工陣線2018年針對基本工資的租屋能力調查也發現,六都經濟發展已直接影響到不同區域的租屋環境例如,勞動人口密集的台北市及新北市,勞動人口占六都全體的42.1%,但一般勞動家庭與就學者可負擔的租屋數量不足,以致租金居高不下且空間狹小,連帶違法隔間或頂加比率也偏高,至於台南市的租屋市場的價格雖然可負擔,但就業機會卻也相對有限,顯示除高房價、高租金之外,市場供給與勞動人口、就業機會分布的不一致,亦是造成居住困境的主因之一,根源則來自於區域發展的長期失衡。

二、居住失序的影響

(一)高風險與居住不穩定

北部地區房價偏高且低價租屋供給不足,危及低所得勞工家庭的居住權益。即使部分低所得者尚有機會找到合適價格租屋,卻可能換來居住的高風險及不佳品質。頂樓加蓋、木板隔間、密集隔間等較高風險性租屋大量集中在雙北市,與地狹人稠有關,低所得者的大量需求導致高風險及狹小密集間隔等不良居住品質不斷出現,導致租屋市場呈現「一個願打一個願挨」的現象。此外,絕大多數一年一約的契約關係,代表承租資格及價格保障只能維持在短暫時間,租期愈短,房東拒絕續約或變動租金價格的機會愈高,相對之下租賃者可能面臨更多的變數,甚至處於經常性搬遷,形成居住不穩定。

(二)居住的社會排除

租屋市場對租屋者亦常見各項限制,主要表現在身份及性別限制。應租者的空間使用,則包括禁止開伙、禁養寵物,前者屬於社會排除,而後者則影響到應租者的生活水準。經濟因素造成門檻限制,且資格設限不僅針對性別及身份的顯性資料,尚包括年齡及育兒等「拒租門檻」,房東對經濟弱勢、待業者、中高齡及育兒者進行社會篩選,必然導致社會排除的產生。

(三)低所得者的未來風險

市場租金攀升速度高於薪資成長將擴大居住剝削與排除。經濟條件直接牽動著居住水準與環境品質,伴隨都更建案增加,未來租屋價格將因新建屋增加進一步帶動租金成長,老舊而廉價租屋則因都更日漸稀少,低所得者可負擔租屋將更加稀缺,進而影響社會發展。正如內政部營建署2017年委託研究《六都房價負擔能力與生育率長期趨勢探討》證實全國總生育率與房貸負擔能力呈現負向關係,同理可證,高租金必然會因居住支出壓迫生活消費支出進而衝擊生育率。居住商品化的政策導向加速社會排除,將迫使更多民眾淪為居住難民。

(四)在地產業遭淘空與人口外流的惡性循環

受全球化、中國因素以及內部產業政策失當,地方原生產業遭到淘空,就業機會也隨之減少,進而加速人口的外移,尤其是向北部都會區集中,造成居住需求壓力居高不下。而人口外移地區則因城鄉發展失衡陷入財政困境,導致地方基礎建設與公共服務嚴重不足,更加弱化創造就業機會,擴大區域發展失衡的惡性循環。

三、建議

(一)建全房屋及土地稅賦

推動房地合一、實價課稅:應持續推動房地合一課稅與實價課稅,漸進接軌國際持有土地及房屋以及交易利得的平均稅率。對持有豪宅及多筆屋地達一定市場總值以上應採累進稅率,對出租或自住者提供差別稅率,降低空房囤積,並設立租金管制措施。

(二)強化居住供給多樣性

城市處於高度經濟發展階段,就業機會需求可帶動人力供給,但也引發租屋市場的競爭,形成市場機制的「隱形經濟迫遷」。故國家應在市場機制以外建構多元供給機制,包括社會住宅、租金補貼、包租代管及合作式住宅等以使用權為核心的居住方案應列為積極政策,包括協力開發公有屋舍土地轉為非營利住宅,並協調銀行提供興建與修繕貸款,以確保居住來源及管道多樣化。

(三)均衡區域發展,促進在地就業機會

振興地方產業是首要工作,而非依賴大投資卻創造出破壞環境生態,或是高度依賴外藉勞動力,而無助於地方就業的產業發展計畫。應該在地方原有產業與資源中建構經濟互助網絡,導入創新與民主式經濟思維,作為地方創生的產業再生核心策略。

我們主張以進步價值推動創新經濟,所謂的進步價值應包括環境永續、勞動權益、團結經濟與在地優先,創造優質就業機會。策略上應協助地方原生產業的技術升級,追求產業創新競爭力,而非壓低成本的傳統競爭模式。各級政府應積極支持在地中小企業及農林漁牧業的技術升級,推動跨領域技術整合以及提供可及性融資,開創技術及產業的升級空間。

各級政府應協助產業資訊平台的建構,以跨領域促進分工細膩化與專業化、引入各體系的技術整合形成產業創新及技術升級的同盟。促進高教及技職體系的知識在地化與產學合作,同時強化與國際新式技術的連結。產業轉型是長期工程,必須建構耐心資本提供穩定與非榨取式的資金支持;政府公共工程及採購等標案應視為進步價值的引導力量,鼓勵在地公私立機構進行在地採購與僱用,創造在地社區經濟。