公民政綱第10至第14總說明:經濟轉型創新與社會投資策略

執筆人:吳啟禎

千禧年以後,台灣經濟陷入低速成長狀態,與絕大多數人民生活最息息相關的實質薪資呈縮水趨勢,血汗過勞、工作貧窮與青年低薪成為時代創傷。造成這些現象的因素很多,若從國際經貿的角度,由大規模台商西進所引發的兩岸經濟整合,產生了兩岸薪資趨同化效果(以下簡稱為中國因素)。從國際技術位階的角度來看,是因為台灣本身的產業升級速度跑得不夠快所導致,而後者本身所牽涉到的,有更大部分是國家政策失當、社會組織文化與產業技術型態等因素(以下簡稱為台灣因素)。無論咎責的手指指向何方,由低薪化困境所產生的政經社會後果非常巨大。根據《國際勞工組織》(ILO)與《經濟合作暨發展組織》(OECD)2015年針對勞動報酬占GDP比率國際趨勢的聯合報告指出,勞動報酬占比下滑會導致所得分配惡化、消費與內需市場不振、加深出口依賴、家庭負債增加,以及刺激投資的政策失靈等現象。而台灣勞動報酬占比從1992年的高峰(51%)一路下滑至今來到約44%水準,縮水幅度遠遠超過其他國家,而且整體勞動報酬縮減的部分,全數移為資本利益,所意含的分配不正義與階級分化問題十分嚴重。

中國因素對台灣經濟的嚴重衝擊,係由美國所主導的經濟全球化運動所引發。全球化發展至今,導致中國崛起、國際經濟局勢嚴重失衡,進而引發一連串全球民主危機。2016年台灣在蔡英文政府上任後推行新南向政策,就是意圖抗衡中國因素,扭轉馬政府時代因過度親中所造成的種種扭曲。隨後美國在川普上台之後對全球化踩下煞車,與中國開始正面衝突,尤其見諸於方興未艾的美中貿易戰與科技戰,其作用力之一就是促進台商回流的力道。

凝視台灣因素:經濟轉型需要哪些條件?

換言之,中國因素對台灣經濟的負面衝擊已受到政府正視與社會警覺,加上國際局勢也助於原本不利情勢的扭轉,此時我們更加應該轉而內省,凝視台灣因素:自身內部有哪些思維與政策擴大了中國因素的影響?哪些地方阻礙了經濟轉型工程的進行?

即便長期以來台灣社會陷入國家認同與對中政策的分裂,朝野各界對於台灣經濟必須由現有模式轉型為創新驅動卻達成了難得的共識。然而細察之後,會發現此共識空洞無比,原因是儘管大家覬覦於創新驅動所能帶來的高所得,對於什麼力量驅動創新卻無所知悉,政府不分藍綠一樣沿用過去「拼經濟」的老招數:對大企業與富人減稅或者給予優惠(經常是透過犧牲環保與勞動權益),希冀刺激投資,殊不知從現行的投資/效率驅動轉型為創新驅動模式,需要的是截然不同的治理思維與政治社會條件。

回到源頭:構成創新驅動的定義是擁有足夠多的「內生創新」(homegrown innovation),好讓經濟體系能夠從原本的「科技進口」轉變成「科技自生」,所以接著要叩問的是:內生創新與自主技術從何而來?我們必須轉向國際經驗與相關知識領域去探求。

系統創新:從公共利益衍生商機,考驗治理能力

台灣經濟充滿著許多零星創新,但卻無法連結成為強大的創新生態系統翻轉榨取式的生產文化,為什麼?傳統理論認為市場的主體是廠商,廠商自由競爭,創新是廠商為取得領先地位、創造更大收益的突破現狀之舉,政府應該致力提升具有強大外部效益的基礎環境與人力資源,例如基礎建設、教育與科技政策。然而這個依照傳統理論的角色分工,並不足以帶領整個經濟體創造更高層次的繁榮。

OECD(2015)彙整相關研究,提出「系統創新」的概念:「為處理本質上為系統性的問題,需要以跨領域政策整合作為方法。這涉及到政府部門與私部門的多方參與者,且需要長期規劃。」換言之,針對系統性問題,例如氣候變遷、能源轉型、人口高齡少子化、糧食安全、環境污染等,這些問題並非個別廠商能夠有效處理,而且處理過程與解方固然牽涉到龐大商機,但是商機並非政府介入的主要理由,著眼點還是在於必須盡快取得有效解決問題的方式,否則個別社會、國際社會與未來世代將付出更大代價,甚至危及國家興亡與人類存續。

因此系統創新係為解決系統性問題的創新作法,它具有下列特性:

◎系統創新仰賴許多不同創新的組合,需要許多不同的管理工具與機制,同時也需要政策跟著轉型不同階段而有先後順序的轉換,而非一體適用的僵硬政策方法。

◎系統創新的動力需求,為政府介入市場提供有別於過去的合法性基礎。過去強調政府介入係針對市場失靈現象,如今是因為系統性問題本質上層層相扣,唯有政府出面才能有效處理,而且處理手段必須同時借用市場機制與政策工具。

◎在轉型過程中,所需要的政府角色不只是政策上的協調指揮,還需要政府積極「跳下來」參與,例如利用進步立法、政府採購創造需求等工具。

◎系統創新不只是科技與商業上的挑戰,更是一件深層的政治工程,因為它經常會造成既得利益結構的板塊移動。

原創性何來?草根社群與進步價值

系統創新強調政府須扮演積極角色與公共政策的功能,但是歸根究底,許多解決問題的創新概念與技術原型,來自置身在問題之中、深受問題所困擾的草根基層,這就是草根創新的概念。除了受到問題驅動之外,草根創新的另一大動力來源是行動者為實踐進步價值理念所進行的創新行動。事實上,解決社會問題與進步價值理念這兩者之間經常彼此互相強化。社會問題的界定本身,即需要一套價值體系作為依據。

草根創新,若與一般市場導向的創新概念進行比較的話,可發現市場導向的創新型態是在市場經濟的脈絡與邏輯下,其基本動力是追求利潤,主要組織型態是公司法人,而創新之初的利基空間仰賴透過賦稅與補貼等政策工具去暫時改變市場法則。草根創新的脈絡是強調公共利益的社會團結經濟,在由不同於主流社會的另類價值文化所撐開的空間裏醞釀而生,主要倡議團體為非營利組織、地方協會、合作社、小眾社群等。他們通常仰賴政府補助、捐助、以物易物等方式存活,只有少數收入來自商業交易。

以社群合作為基礎的草根創新與商業創新之間的關係,在於前者為後者提供了類似輸送帶的功能,草根創新提供原創性十足的初始概念,等於是商業創新的前哨站,也就是前面分析提及的經濟轉型所需要的內生創新。

「發展即自由」:以社會投資創造成長動能

全球化時代,展演上述系統創新與草根創新最為成功的國家莫過於北歐,促使素來擁抱自由市場原則的《經濟學人》於2013年發表了一份北歐研究特刊,指出北歐國家的表現格外耀眼,除了傑出的創新能耐,更維持了穩健財政與世界最平等的所得分配,足以成為當代發展典範。該報告進一步分析指出,北歐模式的成功之道在於奉行「國家個人主義」(State Individualism),也就是透過國家介入,提供全面性普及、優質的公共服務,滿足所有國民的基本社會需求,以消弭個人因為家庭出身背景差異所導致的發展機會不平等。

換言之,北歐國家長期以來因為篤信平等價值所打造的社會民主體制,並不是用集體性去淹沒個人性,而是透過共同體合作的方式,確保個人的發展自由與機會平等,因而強化個人的能動性,以此奠基國家競爭力,跳過選擇產業的難題,也避免了獨厚特定產業可能產生的尋租弊端。事實上全球化加劇了產業競爭與汰換速度,因此考驗的是經濟社會的調適能力,將國家競爭力奠基在所有工作者不斷學習的能力,而非特定產業利益,已經被證實是全球化下的最佳策略。

很大程度上,北歐強調人本的社會經濟政策,呼應了知名經濟學者Amartya Sen「發展即自由」的倡議。二戰後迄今,我們可以看到北歐國家透過幾項關鍵措施在經濟場域實踐進步價值:

◎充分就業政策:為實現兩性平等,鼓勵婦女走出家庭到職場工作,同時大幅擴張公共服務部門以創造就業機會。晚近改革重點放在親職假的性別平等與彈性化。實施結果顯示,這些政策具有完善福利體制、擴大稅基、帶動內需成長與鼓勵生育等多重效果。

◎團結工資策略:透過全國級的薪資談判,壓縮不同職業別與高低階之間的薪資差異,以落實「職業無貴賤」、強化勞動尊嚴。這項策略雖然在全球化時代遭到弱化,但過去施行結果對北歐經濟具有強大「產業升級」效果,因為在所有人薪資往中間靠攏的結構下,高生產力的企業能夠保有更多資源以投入研發與設備更新,鞏固競爭力;而低生產力的企業被迫升級,否則付不出薪水只能退出市場,整體生產力因此而提升。

◎彈性安全的勞動體制(尤其是丹麥):把過去消極的失業給付調整為積極的勞動促進,同時打開原本相對封閉的學徒制與技職系統,將技職訓練予以模組化與個人化,並且建立有薪訓練假制度,以協助工作者持續深化技能或者轉換至更合適的職業跑道。一般認為,勞動市場中最弱勢族群受益於這套體制最深,具有勞動市場「供給面團結」的意義,連帶促進國家整體生產力。

不可諱言,台灣現狀距離北歐何其遙遠,然而走過數十年的民主化道路,「自由、平等、團結、永續」已成為台灣公民社會與北歐所共同享有的核心價值。立基在核心價值之上,北歐社會建造「平等式資本主義」的實踐經驗值得借鏡。

結語:以社群之愛,重新劃分國家、人民與市場之間的關係

本文一開始指出台灣經濟在全球化時代的低薪化發展與分配不正義,在此結構之下,多數民眾生活困苦,階級翻轉無望,只能寄望「發大財」來脫困。主流社會則對經濟迫切需要轉型創新具有共識,因此企業只要冠上「高科技/生技」、「新創」、「研發」等名目,就能獲得政府挹注(減稅也是一種財政支出)。然而經過理論爬梳與北歐經驗啟示,我們不難發現,有兩種自由觀的基本衝突,由此衍生與架構出截然不同的國家面貌與制度環境。台灣經濟轉型若要成功,首先必須解決意識形態的問題。

台灣自解嚴以來,奉行主流經濟思維,亦即「自利驅動+分工+自由放任」這套由18世紀英國哲人Adam Smith所奠基的《國富論》主張。這套論述在當代化身為新自由主義,成為經濟全球化的官方論述。由此論述所勾勒的社會圖像,人民所享有的是「不受國家干預的自由」,隱含了國家與人民兩相對立的局面。1981年美國雷根總統上任演說中的名言:「不要指望政府能夠解決我們的問題,政府本身就是大麻煩!」─充分說明了新自由主義者對於國家的敵視態度。

然而新自由主義者所企圖拆解的,不止是國家的積極功能與角色,還包含社群與共同體的存在。(見諸新自由主義另一大旗手英國首相柴契爾夫人的名言:「沒有社會這種東西,只有個別的男男女女,以及他們的家庭。」)在這個被徹底「原子化」的世界裡,市場法則凌駕一切,資本被神聖化,生命意義、勞動尊嚴與人類基本需求遭到嚴重商品化。市場法則被無限上綱之後,人類的生活場域猶如社會達爾文主義弱肉強食的叢林。我們固然享有新自由主義者所關切的「不受國家干預的自由」,卻失去了經濟能力與社會生活的自由,我們的互助單位只剩下「家庭」,但是在極少數人壟斷財富的結構下,絕大多數家庭內部與世代之間所能互享的資源也日漸貧弱化。

不平等造成社會信任與社會團結的崩解,導致愈來愈多的社會性疾病出現,累積而成當今民主政治的危機。在台灣的脈絡裡,政治人物空洞的「發大財」口號,就能引發政治災難。然而,這句口號之所以能夠觸動許多民眾內心,是因為那是現實生活中唯一能夠解除經濟枷鎖、進而提高身份地位的希望。某種程度上,其實也無異於政府將改善集體困境的解方寄望於「產業升級與經濟轉型」。

倘若我們繼續將「轉型創新」侷限在結果論與功能論的層級,就會像過去不斷強調「拼經濟」的結果一樣,原地繞圈子。上述創新理論爬梳加上北歐經驗啟示,告訴我們經濟轉型需要一個不同的世界觀,在那個世界裡,國家與人民非但不是對抗關係,而是國家主動擔負起照顧責任,積極扶植弱勢,協助人民打破出身背景差異的侷限,取得生命自我實踐的平等與自由。因為平等,所以信任與合作,進而團結,鞏固共同體。因為自由,人得以發揮創意,創新能力成為身份認同的來源之一。在那個世界裡,人,不是原子化的存在,而是「社群之人」,因為社群之愛,所以愛護土地與生態環境,集體協力,將追求永續的進步價值轉化成為科技發展與經濟成長的動能。

因此轉型創新,無法迴避道德層面的議題,我們必須恢復自己作為一個擁有情感的道德主體(而非追求利益極大化的偽經濟理性動物),打造人人可以平等共享的自由國度。這是台灣歷史賦予我們這個世代的任務,在享有前輩流血建造的政治民主之後,繼續往經濟民主與社會民主的道路推進。

首要之務,便是去除自由市場迷思,重新劃分國家、人民與市場之間的關係,這也正是台灣公民陣線以下五項政綱的共同核心要義。它們涵蓋了三大社會經濟領域:第10號與第11號為勞動體制的改革訴求(制度性大幅提高基本薪資、改善移工勞動權益),第12號與第13號提出社會投資策略(倡議托育、長照與醫院看護的公共化與彈性化),第14號聚焦在居住正義議題(倡議以居住權取代所有權,住房租金管制與補貼,相關稅制健全化,以及發展在地社群經濟以根本解決區域失衡)。各項政綱均有清楚主張與詳細說明,茲不贅言。

就社會經濟轉型正義所涉及的諸多面向而言,這些政綱顯然還不夠全面,但至少開啟了公民重新定義國家的想像與權力行使,歡迎共同來繼續努力!