文/台灣公民陣線執行委員、東吳大學政治系助理教授
原文刊登於上報:https://www.upmedia.mg/news_info.php?Type=2&SerialNo=145735
美國國務卿布林肯(Antony Blinken)於5月26日,於位在華府的喬治華盛頓大學(George Washington University)發表「對華政策演說」。這場演說原訂是在五月初舉行,安排在拜登的亞洲行之前,因為這演說的內容就是清楚地定位美國與中國的關係,再由拜登實際啟動幾個雙邊與多邊機制。但後來因為布林肯確診Covid-19,而延後到現在。
演說的內容其實就是拜登政府上台以來對中國所採取的政策,由布林肯正式地再來講一遍。這當中最重要的意義在於,即使在發生了俄烏戰爭之後,美國宣示並不會轉移戰略重心,仍然把中國定位為全球最大的挑戰。
明確定位中國是唯一的挑戰
布林肯指出,中國是對國際秩序的「最嚴重長期挑戰」(most serious long-term challenge to the international order),而且中國也是唯一有意圖、且在各方面都愈來愈有能力去重新形塑新國際秩序的一個國家。美國認為,中國的野心,正在威脅到長期以來讓世界持續進步的進步價值觀。接下來一一點名中國在各領域所帶來的威脅,包括人權、公平貿易、言論自由與新聞自由等面向,美國特別指出這些事情都不只是中國國內事務,而已經嚴重影響到現有的國際秩序。美國對於中國的行為,提出各項作法來做因應,尤其是要訴諸「民主盟邦」來對中國進行圍堵。這當中美國將採取的策略是「整合性嚇阻」(integrated deterrence),也就是說,美國要和民主國家一起聯手,在實體戰、太空站與網路戰等各方面來圍堵中國。
綜合而言,布林肯說美國並不是要改變中國,而是要塑造周邊有利的環境,維護當前的世界秩序。美國將利用三大作法,包括:Invest、Align、Compete — 要「投資」在基礎建設、與更多的「盟友」一起與中國「競爭」。
在強硬的對中競爭宣言之外,布林肯也談了一些軟性的部份。布林肯指出,美國並沒有要追求「新冷戰」,即美國不會想要跟中國做全面的對抗,而是會努力去做衝突的控管,避免雙方直接發生戰爭或者衝突。在許多全球議題上,美國仍然保持開放與合作的空間,尤其是氣候、疫情與核擴散。布林肯所說「競爭不一定代表衝突」這是一種很中國式的看法,即所謂「鬥而不破」。而這也正是拜登政府所定位的對中政策大原則。
對中競爭的態勢再確認
一直以來,許多人都很擔心民主黨政府上台後會改變對中政策。目前看起來,拜登政府和川普時期的差異大多在於手段,政策目標則是大致上延續了下來。他們同樣認知到中國並不會停止挑戰美國、停止重新改造國際秩序,但在方法上前者試圖以多邊的方式與中國保持一定的競合關係,希望避免衝突、避免冷戰時期兩大集團對抗的狀況重演。在全球化的時代,兩大集團要完全脫勾是很困難的事情,因此美國主動地要去形塑新型態的競爭關係。
那麼,美中關係是否有可能因為部份的合作機會,而有所改善、甚至是讓美中之間的競爭關係逆轉嗎?基本上是很難的。我們可以看到,即使美國在某些政策領域遞出橄欖枝、釋出善意(例如氣候變遷議題),中國卻依然故我。尤其在國內,中國官媒把美國形容成帝國主義的行徑不斷,更趁烏俄戰爭爆發後大肆宣傳美國的陰謀論以及普丁的勇猛,持續幫助俄國建立出兵的正當性。中國的戰狼外交態勢在國內民族主義氣焰上升的狀況下,可說持續上演。不管全球如何指責中國對人權的迫害、對經濟上的扭曲市場以及偷竊智慧財產權,中國回應的方式都是認為是其他人的錯、各界故意的扭曲。在這種情形下,中美雙方要改善對峙狀態的可能性是極小的。更不用說,中國長期以來在經濟上智慧財產權的強迫轉移行為、市場扭曲、以及對南海或亞洲整體的軍事安全威脅,不可能會逃得過西方媒體。
美國現在清楚地將中國定位成全球秩序的主要威脅,即使在俄國直接使用軍事手段入侵烏克蘭之後,還繼續明白講說中國是比俄國還要重大的挑戰。我們可以看到,現在美國政府的國家安全策略,很清楚把中國視為首要目標。而這樣的目標在國內也獲得了民意的支持、以及兩大黨政治人物的支持,目前最主要在爭辯的內容是面對中國的手段,基本上已經很少人否認中國是威脅。
美國對台政策的定位
在這場演說當中,台灣議題當然也是其中一個重點。不過,提到台灣部份的內容大致上就是把既有的政策再拿出來講一遍,缺乏新意。不過這次最大的(或許也是唯一的)亮點是,布林肯特別強調了以下這段文字:「維持我們的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動(maintain our capacity to resist any resort to force or other forms of coercion that would jeopardize the security or the social or economic system, of Taiwan.)。」這是出自《台灣關係法》第2條第6項當中的規範,這一個表面上看起來有些模糊的條款(沒有明確說明維持美國的能力是怎麼樣的能力),通常被認為是給美國武力介入台海戰事的「尚方寶劍」,可以讓美國總統在面對「美國是否要軍事保衛台灣」這個問題時可以答「Yes」。我們認為,整場演說針對台灣部份的重點就在這裡。過去美國行政部門甚少把這條拿出來講,這次特別提到這一點,很明顯也是針對中國而來。
當然,美國繼續把許多一中政策的同一套說詞拿出來(重申三公報、台灣關係法、六項保證及一中政策,但也提到不支持台獨、不支持單邊片面改變現狀,也期許兩岸歧異靠和平解決)。
可以預期,中國方面會做的事情就是跟以前一樣,繼續強調美國不支持台獨(中國還會把它講成「反對」而不只是「不支持」),然後也會繼續「超譯」,講說美國「支持一中原則」。最近美國官方三番兩次直接出面否認支持一中原則,還特地在推特上面用中文寫,目的就是要直接對中國警告不要再這樣誤導(misrepresent)。
在不支持台獨這方面來看的話,這完全是選擇性的強調,因為美國最反對的事情是「單方面改變現狀」,也就是說,整句話一起看,也是在警告中國不要使用武力的意思。在美台關係方面,五月初的時候在官網上面把不支持台獨的字樣拿掉(而這是源自於2020年8月份時,民主黨的黨代表大會在黨綱中把這段話拿掉),但官員們在口頭上仍然會講,美國對台灣法律地位的認知的確是法有改變,但大致上就是這樣繼續慢慢地前進。
如果我們單純分析文本內容的話,布林肯的對中政策演說是一篇文采不甚出彩、且情感不太動人的文章。川普政府時的幾次演講,包括前副總統彭斯兩次的討中檄文(第一次、第二次),川普的玫瑰園講話,乃至前國務卿龐培歐的尼克森圖書館演講,內容皆引經據典、氣勢雄渾、甚至飽含深情詩意。從這幾場演講當中可以看到撰稿者(尤其是博明以及余茂春為首的中國政策團隊)的文采。然而,布林肯這場演講當中,提到太多的抽象價值概念,即使對中國雖有批判,但針鋒相對的氣氛不足,無法凸顯中國威脅問題的急迫性,甚至在許多部份更像是希望透過對中競爭的議題來訴求國內觀眾,例如談了很多要強化基礎建設、教育、氣候變遷等政策。在連結盟友時,還要特別強調美國不要求各國選邊站,而是給出選擇。雖然說這種軟性的訴求有助於給予盟友彈性,但在宣傳以及表演效果上面,似乎力道並沒有展現出來。簡單來說,這些內容大致上就是拜登兩年前競選時的政綱,幾乎沒什麼特別的改變。
我們現在已經可以確定了整個國際局勢的走向,都會圍繞在美中兩強競爭的態勢上。台灣處在中國的「威權擴散」第一線,也是印太地區和平穩定的最核心焦點,必須要展現出足以捍衛民主價值與制度的決心以及能力,並且持續地以積極且謹慎的態度,努力地爭取更多理念相近夥伴的支持。