宋承恩｜牛津大學國際法博士候選人
今天我希望以克里米亞被俄羅斯兼併為例子，把中國透過發居住證，遂行對台灣人的國民化這件事，賦予更多的細節與情境。
學者們在談去主權危機的時候，往往是針對政府。但不論從中國對台灣乃至於對其他的民主國家，或是從等一下要談的克里米亞，都可以看到，在中國的總體滲透下，要因應的不只是官方，還有民間，甚至每個個人。
在居住證這件事，當它的申請、領取、使用是透過個人行為，而個人行為集體來看，成為整個行為的一環，而「對台灣人發居住證」此一動作，有重大的主權意涵的時候，也牽涉到我們每個人做為國民的義務：是否每個人都有公民的義務，拒絕參加侵害台灣這個共同體行為的義務。
剛才主持人提到，在居住證問題上，我是第一個跳出來講它的主權意涵的人。但其實居住證問題並不是中國從對「人」的方面，侵蝕台灣主權的第一個事件。相較於傳統上，一般大眾較為熟悉的，中國對台灣的打壓，就如剛剛介民所講，例如不給台灣國際空間、壓迫跨國公司改名、透過國際（例如東亞青運）壓迫台灣等，看起來風風火火的行動，針對台灣「人」來的侵蝕，是透過法制，因此比較幽微，難以查覺，但如果注意，這些是實際存在的。
第一個問題當然是台灣在第三國落網的嫌犯，中國申請引渡或移送回中國受審：這自2016年的肯亞案跨國詐騙案嫌犯以後，在許多國家不斷上演，包括在歐洲國家，例如西班牙。
第二個重要案例是李明哲案，其中牽涉中國對在台灣人在台灣所作的行為，是否有刑事管轄權的問題。這兩個案子如果單從刑事，而沒有從主權角度來看，會陷入例如「詐欺嫌犯是否該罰」、「哪邊罰得重」、「中國是否有權追究它認為的『顛覆國家政權』行為」等，而無法看到其實兩個案子背後，都涉及中國逐步在對台灣人行使管轄權的問題，而且是當成自己的國民。
接下來的案例，是其實長久存在的旅行證件的問題：我們看到例如有些居住在海外，還沒有台胞證的台灣人，如果要去中國，會被要求辦理中國的旅行證件。這也不限於台灣人：有些具有其他國家國籍，但依照中國國籍法，中國認為其仍有中國國籍的人，若要前往中國，中國同樣會要求其以中國身份入境，拒絕其使用其他國家的護照。例子是加拿大的華裔國會議員，僅因其父母仍有中國國籍，即被拒絕使用加拿大護照入境。再來就是台胞證：它是歷史的遺留，在兩邊都不認為彼此是「國家對國家」的關係下的一種旅行證件。
當一年多以前消息傳出，中國可能對台灣人實施「等同待遇」，促進融合時，原本的設想，可能的途徑之一是針對台胞證全面電子化且採取統一編碼，台灣政府的委託研究原本因此是針對台胞證、18碼，沒想到2018年8月宣佈的居住證，出來是另外一種形式。不論如何，這些措施牽涉為數眾多，常居或暫居在中國的台商、前往就業或要去中國即使是短期就學的人，都有可能面臨是否要為了「生活便利」去領居住證的問題。
我在居住證宣佈後的幾篇文章，仔細分析了其法律依據與主權意涵，指出這是中國以國家公權力的行為，把台灣人當作其國民的「國民化待遇」，而且這由來已久，只是過去停留在法律紙上的主張，現在具體以極具主權象徵的工具，予以落實。甚至，這樣的「國民化」，也不是台灣的法律所反對的。我們的政府，甚至認為涵蓋在現行法，包括兩岸條例、台胞證種種，都是所謂「現狀」的一部分，是不能動的，否則就會被認為在挑釁，在破壞現狀。
可是，現實上我們所看到的，是中國不斷在破壞現狀：從跨國嫌犯的移送、李明哲案、到居住證，手段越來越多樣，影響的範圍越來越大。換句話說，就是台灣的主權不斷被侵蝕！我想請問：當現行法不再能夠保護台灣主權，而中國不斷利用台灣法制從過去遺留下來的弱點，實際上將它的法律之手伸向台灣國民的時候，做為務實的政府，妳是要抱殘守缺？還是採取具體的必要措施，把這些漏洞補起來？這些是我批評當前政府的原因：在朝的人，似乎只看到台灣與其他國家關係的密切。當然，權力關係是台灣安全的保障，但它不能幫妳處理自己法制上的問題，而中國透過法律而來的侵蝕，是每天實際發生的事。
在台灣國家定位上的國際法問題，例如釣魚台、南海；在中國從「人」來的主權侵蝕，例如詐騙案嫌犯移送、李明哲案、乃至居住證，我不斷警示這些有主權意涵，而且對方還會有下一步。在寫這些警示的文章時，我多麼希望我所看到，所說的都不是真的，沒有會越來越被侵蝕的問題，但透過這一連串的下來，抱歉！居住證就在我們眼前發生。即使接下來，我們還會再寫，包括中國是否會進一步利用居住證作為領用它的台灣人的身分證明，用來取代台灣政府的護照。
這些，我希望都不會發生，歡迎大家把我的法律解讀推翻。或者，指出這些危機，能夠喚醒大家的國民意識，讓我們至少在意識上，有所警戒防範，想申領前會多所考慮，或是願意配合台灣政府的申報或管制？也未可知。今天就要來把這件事情談清楚。
主辦單位將今天的座談會名稱，訂為「不要讓台灣成為克里米亞」，我認為是有其原因的。等會我報告完，大家可以看一下克里米亞這個具體案例，比較一下與當前的台灣。有多少相似性。克里米亞的案例，是因為我們在思考，中國透過單方行為，授予台灣人民身分證明文件，國際上是不是有類似的案例，對於不是自己的國民，大規模授予身分或發給證件？才發現在近代，俄羅斯採取了類似的手法，在南奧塞提亞（South Ossetia）與阿布哈茲（Abkhazia）顛覆了喬治亞的主權；在克里米亞顛覆了烏克蘭的主權。
歷史再往前推，則可以在二次戰前納粹德國鼓吹建立屬於德國人的國家，鼓動在捷克與奧地利的德國人，以改變當時既有的疆界。其中所牽涉的因素，包括種族、歷史情緒、社會經濟，這些因素的發酵，影響上層的政治安排，剝削了國家缺位的弱點，加上國際的姑息主義，造成了兼併，而且披上了「自決」的外衣。這樣的交互作用，向來是跨越國內國際，民間政府的； 所牽涉的因素，也是跨越社會、政治、經濟、族裔的。比較一下台灣所面對的情況，跟上述的例子有多少相似之處，各位可以自行判斷。
先談一下克里米亞，克里米亞位於黑海北岸，它隔著黑海與南邊的土耳其相望，地形上它是一個半島，與烏克蘭的領土只有一條非常非常窄的地峽，就歷史上、戰略地緣而言它處在俄羅斯帝國跟鄂圖曼土耳其帝國的要衝。族裔上，俄羅斯人佔58.3%、烏克蘭人24.3%、克里米亞韃靼人（Crimean Tatars）佔12%，但這12%有個非常曲折的歷史。
在二次世界大戰中，這批人因為長期受俄羅斯欺壓、所以納粹進來時他們是歡迎的，他們本來希望納粹給他們政治地位，但納粹沒有給他們自治。在二戰結束、蘇聯戰勝後，史達林認為這些人當時迎接納粹，是叛徒，把這些人全驅逐出他們原來住的地方，把他們趕到中亞去。所以在1989年蘇聯要瓦解時，他們獲得平反，蘇維埃最高當局檢討歷史上史達林的政策是錯誤的，韃靼人回鄉的人越來越多，回到克里米亞定居，現在已有約二十五萬人，佔克里米亞人口的12%。在政治上傾向反俄，有其歷史因素。
克里米亞的政治史可以簡述如下：它本來歸屬於鄂圖曼土耳其帝國的一個半島，但俄國在1783年在凱薩琳大帝治下，打敗鄂圖曼，克里米亞被割讓給俄國。1921年它在蘇聯聯邦中取到自治地位，為一個邦，稱為克里米亞自治蘇維埃社會主義共和國，但因為戰後被認為是叛徒，被降為一個區（oblast）。1954年，赫魯雪夫為了對烏克蘭示好，把克里米亞交給烏克蘭，自此克里米亞成為烏克蘭共和國的一部份，雖然此時烏克蘭仍是蘇聯聯邦的一部分。1991年蘇聯瓦解後，克里米亞本來想以過去自治共和國的身份，隨著其他邦國獨立，因為過去它曾是一個與烏克蘭平等的邦國，希望在蘇聯解體之後能成為獨立的國家。但這個呼聲提出太晚，也就是它有獨立的呼聲，但一直沒有成功。儘管如此，烏克蘭1996年的憲法之下，賦予克里米亞高度的自治，稱其為克里米亞自治邦，但從歷史上會知道，唯有透過這樣的自治地位，克里米亞才可能留在烏克蘭裡面。其1954的領土的歸屬安排，是蘇聯強人的授受，是被決定的；它有自己的歷史與命運，但是處於強權的要衝，擺脫不了被人決定的命運。另一方面，它獨立意識與呼聲的出現，錯過了歷史時機。這些，構成了它在21世紀變動的背景。
2014年的變動以前，克里米亞面臨嚴重的經濟問題。克里米亞是一個風光明媚的半島，是渡假勝地。蘇聯瓦解之後，俄羅斯經濟垮了，「俄客」不來，對克里米亞觀光產業造成衝擊。其它蘇聯遺留的問題包括，國企軍企破產、產業外移、供應鏈失調、缺乏天然資源與能源、公務體系、軍系包袱沉重。各位知道蘇聯是一個公務體系非常肥大的國家，瓦解之後各新興獨立邦國，都要面對這個問題。同時，保守勢力抗拒改革，在政治上親俄，把俄羅斯當作出路。
在這些背景下，俄羅斯不掩藏其欲「收回」克里米亞的意圖。普丁多次表明，應該讓克里米亞回到祖國的懷抱。所用的理由之一，是應該照顧在克里米亞的俄羅斯父老兄弟姊妹。措施之一，是2008年俄羅斯單方發護照給克里米亞人，此舉引發烏克蘭嚴重關切。我們在思考居住證問題時，想全世界有哪個國家那麼「大方」，大規模的單方面發給與自己沒有真實聯繫的人身分證？可以相比的，是俄羅斯發給克里米亞護照這個例子。烏克蘭當時其實曾提起爭執，是有提醒國際注意的：主要的說法是，俄羅斯，你憑什麼？你憑什麼發護照給我的國民？即使他們自願去領，你也沒有權利這麼做，向國際呼籲說請俄羅斯住手，但國際只有關切，沒有實際作為。這鋪陳了俄羅斯後來以保護國民的主張，進行軍事介入，正如它在喬治亞的南奧塞提亞與阿布哈茲所做過類似的事。
2014年烏克蘭出現政治危機，它內部有兩條路線之爭，一個是親歐盟、另一個是親俄。2013年11月親俄的Yanukovych政府宣佈停止跟歐盟針對雙方更緊密關係條約的協商，引發人民大規模的街頭抗議。在此期間，親俄總統Yanukovych與俄羅斯締約，引進俄羅斯金援。同時派鎮暴部隊鎮壓抗議民眾，引發流血衝突。這一連串事件，造成極大民怨，Yanukovych在壓力下，逃到俄羅斯，不再回烏克蘭。卻主張自己是代表烏克蘭的唯一合法政府，宣稱自己是因為非法政變，不得不流亡。但Yanukovych有俄羅斯的支持：俄羅斯拒絕承認繼任的烏克蘭新政府。
在烏克蘭危機中，克里米亞自治政府支持的是親俄的Yanukovych總統。2014年2月，克里米亞自治政府要求舉辦公投，決定自己的命運，並且要求公投要由俄羅斯來擔保。這項主張被烏克蘭法院宣告是非法的，但當時自治政府不為所動，派人前往莫斯科訪問，跟普丁握手、照相，要求出兵、要求援助，海軍基地城市Sevastopol是俄羅斯派兵駐紮的地方，也是親俄派佔壓倒性多數的地方，開始出現民兵武裝部隊的非正規軍，街頭出現反烏克蘭親俄政府的示威，有俄羅斯旗掛出來、街頭衝突不斷。
俄羅斯在2014年2月27日軍事介入，表面上的理由包括：
第一，保護國民：克里米亞出現動亂，俄裔同胞受到欺負，俄國必須出兵保護他們；
第二，「真正」代表烏克蘭的Yanukovych政府邀請俄羅斯出兵。
在俄羅斯軍事介入後，封鎖克里米亞，烏克蘭的部隊無法進入。在親俄當局主導下，2014年5月25日克里米亞舉行公投，決議自烏克蘭獨立。公投後俄羅斯立即承認克里米亞為一新的國家。但旋即與克里米亞簽訂條約，兼併克里米亞為俄羅斯的一部分，「回到祖國的懷抱」。
俄羅斯赤裸裸的介入克里米亞，最後造成兼併克里米亞的結果，使它受到西方國家的制裁，最主要的原因，在軍事介入與非法兼併他國領土。但背後的脈絡中，有分化族群，玩弄人、玩弄認同的因素。國際關係學者，把俄羅斯這套，包括滲透、製造假新聞等等，統稱為「銳實力」。其中的一個因素是，這跟傳統上明著來的侵略是不一樣的，銳實力的行使是多層次的，其中「人」也是一個因素，裡應外合，打的卻是「認同」、「選擇」、「自決」的名義。我們學國際法的，對這些侵略手法，相對敏感，常被笑想像力豐富，杞人憂天。但把克里米亞的例子攤開來看，跟當下在台灣發生的的相似度有多少？這些加總起來，威脅是真實的，一步步不加處理，會造成難以挽回的結果。
這是一個裡應外合的故事，這是為何親中人民成為中國國民的時候，不再是一個民主的、內部調和的、認同的問題，都不是這個問題。當它進化到國籍、透過公權力發身分證明時，就是國家安全的問題。最近美國副總統彭斯的演說，指責中國影響美國選舉，帶有敵意滲透美國民主程序。相較於美國，中國對台灣的滲透顛覆，明目張膽且誇張千萬倍。從這個角度可以知道，為何不要讓台灣成為第二個克里米亞是有道理的。
讓我以一些浮光掠影的感受作結。最近我參加「統獨大辯論」，聽到某些論述，其實心中是非常難過的。台灣事實上以獨立國家姿態出現近70年，因為一些虛幻的政治教條，在國民意識上還有不少人認為憲法上是「一個中國」，獨立是洪水猛獸，統一是選項，卻不去看看事實，「現狀」就是兩個國家。把「統一」當成選項拿來辯論，死抱著「最大公約數」，政治菁英還認真的認為國家正常化會「引發戰爭」，說台灣要加入國際組織需要中國同意，說東奧正名會傷到台灣選手，都因為「中國越來越強大」。很多時候，是矇著眼睛，自己先否定了自己的國家地位，忘記了「現在還沒有統一」。把虛幻的東西，當作真實，本身就是一種荒謬。
第二，是在許多台灣人的意識中，認為我們可以「選擇」作為中國的國民，認為中國有好處為何不拿？中國那邊有機會為什麼不去？單單是容忍這種可能性，本身就是可悲的事。把這些說成認同問題，好像人民可以選擇，從根本上就是錯的，是觀念不清。包括在台灣的民主程序中，親中政黨會主張統一，還能競逐政治權力，本身就是一件非常弔詭的事情，因為他的主張就是要消滅台灣的獨立地位，而選舉、投票等等行為，是依附在獨立的地位之下。透過投票主張統一，等於在把自己投掉。
我的臉友曾說到一個故事：有次他坐飛機，旁邊坐的女士說，她對現在的政府不滿，支持跟中國統一，要回台灣投票，投給主張統一的政黨。我的臉友問她說，「妳有沒有想過，如果妳支持的政黨勝選，妳以後就不能投票囉？」一語驚醒夢中人。可是，這些想法，在這次的選舉中，仍不斷出現。
最後，我沒有理論基礎，但當前思考包括居住證的國家安全問題，是否應該跳脫國家中心的觀點，更深入的處理思想性，國民意識的問題？向來不論是國際關係或國際法的研究，都是先出自國家的觀點。在談統獨的時候，我們習慣從決策者的角度，說蔣介石那時候錯過機會，李登輝、陳水扁、蔡英文說什麼，我們都以政府的觀點、政治機器的觀點，代表全部人民。在這點上居住證是一個狀態的改變：當每一個人似乎都可以「選擇」做中國國民，而，考慮到克里米亞的例子，個人選擇會帶來集體性的結果。這會造成觀察與論述上的挑戰，因為行動者是分散的，而且責任的歸屬完全打散，似乎我們必須對國民意識的形塑，有更深的思考，而不是一味個人主義式的，相信「台灣人民會做出正確的選擇」，因為我們面對的，是敵人有系統、有計畫、有方法的作戰。但是，難題也正是在此，因為許多人還是只重視實際的利益，眼前的好處，卻輕賤得來不易的民主自由。我沒有答案，現在似乎不斷進行公眾溝通說服。
由這個觀點，居住證更深的問題，不僅僅在於背後的意涵、國家安全、台商、人的管轄、民主程序的問題，我覺得都不是，而是台灣國民意識的問題，共同內在凝聚的挑戰。我簡單報告到這裡，謝謝！