張嘉尹／東吳大學法學院特聘教授 發言全文
其實，每次在這種場合，作為一個憲法學者都是十分的感慨。為什麼？因為台灣好不容易作為一個新興民主國家的典範，成功了三十幾年。當然，在這中間付出了許多努力跟代價。但是沒想到，在這一兩年內，基本上，我們好像快要過著看不到未來的日子。
一方面作為一個土生土長的台灣人，一方面作為一個憲法學的老師，現在的心情其實百感交集。剛才主持人周老師提到，賴律師說這是一列失速列車，的確如此。大概在去年5月開始，我就用這一個方式在觀察整個局勢的發展。
在當時其實是一種大膽的假設。因為才觀察了三個月。因為蔡其達先生邀請我寫《思想坦克》的一個時評的文章，我自己就定了一個標題，叫做〈到奪權之路〉。沒想到後來還寫了〈到奪權之路〉2.0與3.0，現在要繼續寫到幾點零，我並不知道。
我自己覺得很沉重的是，當時的一個大膽假設，現在好像成為一個現實。在今天，我們雖然還是可以在一個所謂的正常憲法的憲政體制內去討論這個問題，但是如果這樣的話，就太小看這一兩年來的發展對台灣民主以及國家的威脅。
雖然今天的主題，還是回歸到一個憲政的基本面來討論，但是我們目前遭遇到的這個問題，絕對不會只是僅止在這個層面。我相信在座的大家，如果關心台灣的發展的話，應該都跟我有類似的想法才對。
我們今天為什麼要站在這裡？因為知其不可而為之。因為我們作為法律人，我們該做的已經做很多很多的，包含幾次的連署聲明，上街頭表達意見，然後各種演講或是座談會，甚至發表文章都做了嘛。我們其實只有嘴巴跟筆而已。我們的貢獻在哪裡呢？就是至少對於現在的發展，可以指出一個正確的方向，雖然還是要非常小心。
所以呢，請大家在想這個問題的時候，絕對不要被騙了。為什麼叫被騙了呢？因為如果你只侷限在憲政體制的權力互動的話，事實上你只看到冰山的一角。演講一開始我們可能要稍微回顧一下，發生什麼事情。這些事情對於我們接下來的討論，其實是非常的重要。
由於沒有時間詳細去談它，所以請大家就稍微看一下我的簡報檔。這些事情的意義是什麼呢？我覺得作為一個憲法學者跟法理學者呢，有義務去指出，基本上它就是我剛才所說的，它是一個「奪權」的經過，而且沒有疑義。或是用阿扁時代的話語來講，它就是一個「柔性政變」。
那它怎麼發展呢？當然我想大家都知道，就是先從顛覆立法院開始。沒有錯，立法院被顛覆掉了。所以賴律師去年5月其實說，立法院的發展很像中國的人民大會，就是這樣。我們沒有辦法用正常的眼光去看待它的發展，因為本來憲政的運作有潛規則，有明顯的規則。但是當明顯的規則跟潛規則都被顛覆的時候，基本上立法院已經不是原來的立法院了。表面上它是，但是其實它被「奪舍」了。它不再是立法院了。如同周老師所講的，「沒有討論就沒有民主」，立法院主要的職責與工作的方式是討論與議決。可是我們看到的是什麼？我們看到的是，立法院到現在為止，還在進行的程序上的重大明顯瑕疵。光是這種程序上的不正當、不正義、違憲，基本上就已經顛覆了立法院的特質。奪權的第一站就是針對立法院本身，從去年5月開始，立法院已經質變了。
我從去年五月以來一直呼籲，大法官對此要非常謹慎。就如同，你如果把水龍頭關起來的話，水就不會流了。大法官在去年有最後一個機會，把這個水龍頭關起來，就是宣告立法院的立法程序具有重大明顯瑕疵而違憲。事實上，在113年憲判字第9號判決出來之前，當時立法院的多數黨也不敢在輕舉妄動，他們還在觀察。去年9月開始的第二個會期，一直到10月20號，憲法法庭判決宣告之前，立法院基本上還算是有秩序。但是10月20號判決做出來之後，立法院在程序上的瑕疵變本加厲，一直到12月20號就以同樣方式通過違憲三法。
憲法法庭在這裡必須負一個非常重大的責任。因為它欠缺看穿事情的智慧，它沒有在該號判決中，把水龍頭關緊，宣告立法程序因重大明顯瑕疵而違憲。如果當時，它把水龍頭關緊的話，今天我們就不需要在這裡討論這憲法問題。
所以立法院藍白黨人奪權的第一步，就是透過程序的不正義讓真正的立法院被瓦解掉了。現在形式上有立法院，實質上，我不知道要怎麼稱呼那個機構。然後接下來你會看到，他們瓦解掉立法院的同時，第一個成果就是制定後來被憲法法庭宣告違憲的立法院職權行使法。
大家可以看得很明白，立職法的修訂就是在跟行政權奪權。當然立職法涉及許多憲法學理上的技術性問題，這方面今天沒辦法對此多費唇舌，對此，我作為一個憲法學者應該是有研究才對，我想要強調的是，如果大家從一個巨視的觀點去看它的話，立職法的大幅度修訂就是奪權的第一步。
那奪權第二步是什麼？第一步是對行政奪權，要賴總統去報告，要把我們的半總統制，變成一種不知道什麼的制度等等。雖然這一步暫時被憲法法庭阻止了，可是顯然憲法法庭的判決沒能阻止它的發展，所以到了去年12月20號就如法泡製，以同樣具有明憲重大瑕疵的方式通過違憲三法。
事實上，在立法院奪權之路上，憲法法庭就是他們的絆腳石，所以翁曉玲等立委，在去年7月就開始提案修改憲訴法，9月又再度提案，到最後通過雖然是黃國昌的版本，但是換湯不換藥。為了封殺憲法法庭，立法院採取兩面手法。一方面遲遲不行使同意權，或是在行使同意權時採取幾乎全面封殺的方式。另一方面，再加上憲訴法的修法，尤其是憲法訴訟法第30條，基本上就是要癱瘓憲法法庭。
憲法法庭並不是沒有辦法解套，一年多來，我們也提供各種解決的路徑，程序上的、實體上的都有。問題是憲法法庭遲遲不進行解套，最近我們終於知道原因了。因為有三位大法官，利用不出席評議的方式杯葛憲法法庭，這是非常非常的糟糕的事情。
因為一般來講，作為少數意見的大法官，在表決失敗後，必須是以撰寫不同意見書來表達意見。既然憲法法庭是採取合議制，原本就可能有少數意見存在，但是少數意見仍須尊重多數意見以及制度，而不是以不出席杯葛多數意見。此例一開，只要少數大法官發現他們在表決贏不了，就不去開會，那麼憲法法庭的合議制就被破壞了。
所以我們可以看到，立法院多數一步一步的三方面在進行奪權，就好像那個癌細胞增生一樣，從立法院本身開始，接著是對行政院，然後對作為最高司法權的憲法法庭進行奪權，在權力分立的架構層面，立法院正在透過修改與制定法律，瓦解整個憲政體制。
然後財政與預算方面，透過惡修全國總預算案與財政收支劃分法。讓中央政府沒有錢來執行想要推動的政策。在挹注更多的前到地方的時候，欠缺相應的職權與執行政策方面的規劃。這些作為基本上將導致一個重大的國家財政危機。
在人事方面，立法院透過怠於行使人事同意權或杯葛被提名人事，來進行奪權，例如不但兩次封殺新任大法官被提名人，最近他們又否決掉所有被提名的NCC委員。所以從一個巨視的眼光來看的話，將近兩年到底在台灣發生的事情，我相信它絕對不只是一個憲政體制層面上權力互動的問題。
基本上立法院除了把它自己質變之外，它其實已經在瓦解我們的憲政體制了。這件事情的理解，是我們今天討論座談會所設問題，亦即行政院院長副署與總統公布法律的義務性這個議題，一個非常重要的前提。
將近兩年來，我們可以看到監察院半癱瘓了，憲法法庭癱瘓了，行政院陷入苦戰了。光是這三點，對一般正常的民主國家來講，就是非常難以想像的。尤其是針對憲法法庭被癱瘓一事，我們的情況，與東歐前共產國家在民主化之後的情況並不一樣，如果說他們比較事涉及行政權跟立法權合在一起「復辟」，然後去對付憲法法庭。我們的情況是，立法院單方面進行奪權，行政權並沒有跟它站在一起。然而比較可惜的是，行政權到了今天，還在那邊非常的客氣講理，彷彿一切都可以透過講理或是客氣協調的方式來解決，還沒有意識到局勢的險峻。從整個大局的發展來講，人家完全沒有要跟你談，而且人家沒有要跟你談，這是從去年五月的時候就已經表現出來了，這是很明顯的局勢。
在這些事情背後，有更高層的國安危機的問題，但是它當然不是今天的主題，所以我們只要先有個理解即可。所以我才說，我贊成賴律師所言，基本上這個發展如同一列失速列車，不但走向民主的毀壞，可能國家幾年之後就沒有了，所以它是一個非常非常嚴重的事情。
在這個情況之下，如果還停留在一個平常憲法的觀察層面，在分析上，是有很重大的缺陷。雖然對此問題的分析，我大概三年前就開始準備，但是沒想到局勢發展那麼快。三年前我開始覺得有必要研究平常憲法跟緊急憲法的關聯，只是未曾預想，根本趕不上去年二月之後整個局勢的變化。無論如何，對於兩年來的發展與當前局勢的上述理解，是一個非常重要的討論前提。
我們憲法學者來講，平常對於憲法法庭的裁判也有很多批評，但是在這個時候特別強調憲法法庭不能癱瘓，並不是偏愛憲法法庭。而是憲法法庭能夠正常行使其違憲審查權，如果目前為止解決國家憲政危機最省力、成本最低的解決方式的話，那就請憲法法庭醒來吧。
現在的情況是，失速列車還在加速。加速的原因，很重要的就是，憲法法庭暫時已經沒有功能了。從這裡可以了解，為什麼立法院要對付憲法法庭，尤其是，一開始在五月對付行政院之後，七月的時候就開始想要對付憲法法庭。因為憲法法庭是目前合憲合法機制裡面，最能夠去給他踩煞車的憲法機關，角色非常重要。
法律上的細節，我就不再談了。我覺得我今天的任務，不是去做很多detail（細節）的東西，而是提醒大家，在什麼條件之下，我們才去討論座談會的議題，整理如下：
立法院透過法律的制定修改，而行修憲之實，這是一個比較客氣的講法，其實它是行毀憲之實。那第二個剛剛已經講了，就是它用兩面手法，讓目前在正式體制上最能夠去制止他的——雖然如果憲法法庭仍然存在的話，也要付出非常大的代價——憲法法庭陷入癱瘓。第三個就是，有關於國家財政的問題，例如這幾天熱門議題財劃法。整體而言，行政權在憲法上欠缺一個有效制衡立法權的手段。在今天我們必須要把它當成不是一個假設，而是一個現實的前提。在台灣，目前的憲政體制，已經剩下兩權分立了。也就是在憲法的層面上，只剩下兩權分立。
有了這些討論前提之後，我們可以回到一個半總統制的框架，來看這個問題。因為時間所剩不太多，我就不再多費唇舌。在半總統制的設計裡面，我們可以看到三角關係。三角關係是什麼？就是總統跟行政院長、總統跟立法院、行政院長跟立法院的三重權力互動關係。它是一個非常複雜，對我們這種民主經驗不太夠的國家來講，非常難玩的一套遊戲規則。
從1997修憲之後，如果行政、立法不是由同一個政黨來掌權的話，都會出問題。所以這個憲政體制，可以說先天不良。然而還是很難想像的是，立法院對於憲政體制的破壞可以做到這種程度。說實在的，就是說真的是沒有辦法想像。
不但在法律上、憲法上，沒有辦法想像。在道德上也沒有辦法想像。因為立法院已經成為那種傳播錯誤知識、假訊息的中心了。由於時間關係，這部分的討論我把它跳過去。但是要了解這部份是非常重要的一個討論的基礎，也就是這種非常複雜的三角關係。
無論如何，回到今天討論的重點，請大家在記得剛才所說的前提條件之下，我們再來看看兩件事情。一個是副署，一個是公布法律。大體上，其實我們必須把它分開來看。因為副署的制度，它的功能跟意義，跟公布法律完全不一樣。
簡單來講，在歷史上，副署本來是在君主立憲國家裡面，為了要去對抗君主，就是國家元首而來的，這是一開始。後來在轉變為民主制度之後，它本身也可以是去針對就是國家元首、民主的總統的一個制衡手段。最後它最後則是被用來對抗立法權，當然這是非常例外的情況，尤其是在議會內閣制的國家。
就我國的副署制度而言，基本上1997年的修憲是一個關鍵。1997修憲的時候，雖然制定憲法增修條文第3條，但是並沒有把憲法第37條的副署拿掉，而只是在憲法增修條文第2條限縮它的範圍，而且只是限縮一點點。這表示在解釋上，絕對不能夠採取一種立場，就是認為副署權是假的，是沒有獨立功能的制度設計。即使在半總統制，總統有權力直接任命行政院院長，而不需要立法院同意，但是請記住，在討論裡面，你絕對不要把行政院院長、閣揆當成是總統的傀儡。沒有這種事情。
有很多比較複雜現象上的討論，在今天只好先略去。比如說比較我們跟法國的制度。法國總統的權力大很多，例如法國的總統可以主持部長會議，但是很抱歉我們的總統沒有這樣的權力與平台，從陳水扁總統以來，每個總統都必須自己在總統府裡面，組一個跨平台的溝通小組，就是因為沒有類似法國的一個正式平台，來協調行政院及國會黨團。所以你要說在我國的半總統制，總統可以去控制行政院長，這樣的說法其實是一個非常含混、非常不精確的描述。
所以在這裡我只想說，基本上行政院院長並不是總統的傀儡。正因如此，副署制度還是有其意義，它不是空的。如果我們再去觀察比較憲法上的運作的話，可以發現，副署權的運用，使得首相（總理或行政院長），有足夠的底牌，去做一些政治上的折衝與協調。
不副署，當然也會有它的一些政治上的後果。例如說可能會引起倒閣。但是這些都是憲政制度上的一些配套設計。我這裡只是想要強調，就是副署權不是虛的，不要把行政院院長看成是總統的傀儡。你必須尊重行政院院長，他在那個位置上，不但有「公公」還有「婆婆」。就是說他一方面必須對總統負責，另一方面，憲法制度上也設計他對立法院負責。所以他在這個三角關係的折衝當中，可以有很多很多想像的可能性。
我在這裡只想說，由於座談會標題訂成「是否是絕對義務」。至少就副署權來講，完全說不上。最後有關於這個話題，可以一提，在比較憲法上我們常常引為比較的德國威瑪憲法。德國威瑪憲法的憲政體制，也是一種半總統制。我們的半總統制，與其說像法國，可能更像德國威瑪。所以威瑪憲法在比較憲法上對我們可以有一些啟示。歷史上，在威瑪時代，總理曾經有過拒絕副署的這樣的行為。
雖然我國過去不曾發生過行政院院長不副署的情況，但是不要因為沒有發生過，我們就限制自己的想像空間，認為不可能、或是絕對不可以，以上是我對於不副署問題的一個介紹。
最後這個問題則是比較困難的議題。同樣的，到目前為止，我們還沒有一個總統曾經拒絕公布法律。然而去年年底的時候，我曾經呼籲總統要慎重考慮這件事情。如果回到我們討論前提，會發現立法院違憲濫權之後，我國憲政秩序並不是在一個正常的狀態。
即使立法院指示制定一個違憲程度很嚴重的法律，就已經非常嚴重了。可是當立法院可能制定了超過十個這樣違憲的法律，在這個時候，我們必須去考慮規模效應。事實上，當立法院這麼做的時候，就已經在瓦解我們的憲政體制。
在這個時候，總統這種公布法律的義務，就必須要跟總統另外一個義務來權衡。這裡所說的，就是總統守護憲法的義務。尤其是他是一個實權總統，他有宣誓要效忠憲法、保護憲法，這個義務是無庸置疑的。
另外，總統作為憲法上權力分立一環，也是他拒絕去公布的憲法上基礎。當然有很多更細緻的法學上操作，在今天的演講中沒有時間跟大家介紹。
我在這裡所主張的，並不是總統本來就有這個權力，而是總統在現行的條件之下，不得已必須例外的拒絕公布法律。這是在權衡他的兩個義務相衝突的情況下，所找到一條出路，以用來阻止立法院繼續毀憲。
在下結論之前呢，我們可以再做一點點比較。在不副署的問題上，剛才我們比威瑪，在總統拒絕公布法律的問題上，我們來比較現在德意志聯邦共和國的憲法制度。現在的德國是一個議會內閣制國家。在議會內閣制裡面，總統絕對是虛位元首。
所以德國的總統的主要工作，就是去訪問外國，時而在電視上發表一些道德性的演講，振奮人心。但是在憲法上，國會通過的法律要生效，總統扮演一個非常關鍵的角色。根據德國基本法的規定，必須經過總統簽署發布命令，法律才生效。
那大家想想看，以一個虛位元首來講，雖然他沒什麼實權，但是總統還是一樣有守護憲法的義務。所以在二次世界大戰之後，德國的總統曾經有好幾次，基於守護憲法的義務，而行使對於法律的憲法審查權。
當他認為所要公布的法律嚴重違憲時，結果就是他拒絕簽署公布命令。因為總統的拒絕簽署，法律沒有辦法完成公布程序，就沒辦法生效。我最近有去查閱一些德國的憲法學資料，發現支持總統憲法審查權的見解，竟然是德國的通說。
德國憲法學界的通說，支持總統有憲法審查權。不只程序上的，還有實質上的憲法審查權。我更意外的發現，德國聯邦憲法法院也知道這件事情，而且它沒有表示反對意見。
為什麼我們要舉德國例子來參考比較呢？因為我們的總統是實權總統。如果在議會內閣制的國家，一個虛位元首原則上都有權力，在簽署公布法律命令前，行使實質的憲法審查權，根據舉輕以明重的法理，我們更有理由支持說，我們的實權總統，基於憲法上的理由，在必要的時候，可以例外地拒絕去公布法律。
我今天的報告就先到這裡，謝謝大家。