邱文聰｜台灣守護民主平台會長／中研院法律研究所副研究員
各位好，我嘗試在早上兩個場次之後呢，從比較法律的角度來跟各位談一下居住證的一些問題。
中國居住證不像美國綠卡
很多人會講說它只是一個方便的工具，居住在中國時，居住資格的證明文件而已，但是我必須要講說，同樣是居住，卻有兩種非常不同的居住資格。我們可以看到，提到居住證問題的時候，很多人會拿美國綠卡、加拿大楓葉卡的例子，跟中國居住證來對比，認為既然可以拿綠卡，拿中國居住證又有什麼問題？但其實不管是美國的綠卡、加拿大的楓葉卡，乃至於中國自己的外國人永久居留身分証，這類型的居住資格，都不以公民身分為必要，或者反過來講，必須是「非公民」之身分，才有資格領取。
以美國綠卡為例，雖然取得綠卡往往是移民歸化成美國公民前的必經階段，但一方面持綠卡就代表「還不是」美國公民，另一方面持有綠卡者也沒有進一步將身分轉變為美國公民的義務，而可以一直只保有非公民的移民身分。相對地，中國居住證則是以公民身分為前提的居住資格。
中國居住證雖然表面上與戶籍相區隔，且許多國家類似戶籍的居住資格，也不以具備公民身分為前提。但何以中國居住證其實就是以公民身分為前提的戶籍呢？我想大家都很清楚，這不外乎是在它的申辦條件裡，明白地規定申辦人以中國公民為限。
除此之外，中國的居住證制度雖是為解決中國戶籍制度所造成的人口管理問題，但其實就是一種廣義的戶籍。早上介民已經提到這方面的背景，在此很簡單地複述一下。中國本來的戶籍只有農業跟非農業兩類人口。在中國如果要到城市居住，也就是成為非農業人口，理論上必須要取得城市的戶籍，但城市戶籍因諸多限制而取得不易，如此的戶籍制度在大量移工出現後產生困境，許許多多居住在城市的人實際上並無戶籍，導致戶籍喪失人口管理功能。2015、16年在戶籍之外推出居住證制度。其雖名為居住證，但其實它就是一種廣義的戶籍，如果原來戶籍叫做甲類戶籍，這是中強用語，則居住證就是乙類戶籍。我們必須有這樣清楚的認識。
臺灣法律目前怎麼定義自己的國民？
區別這兩種居住資格後，我們要回過頭來看台灣自己怎麼在法律上去定義，所謂台灣公民成員的邊界。我們知道現在《憲法增修條文》裡怎麼去稱呼我們自己，它的用語叫做中華民國自由地區人民，稱呼中國的那邊叫做大陸地區人民。現在台灣的整個法律制度，遇到中國就出現國家缺位的問題，憲法這裡的規定其實正是問題的根源。不過我們可以看一下，在這個憲法下，法律又是怎麼去處理相關的成員邊界問題？
首先，《國籍法》在1929年時的屬地標準，是「生於中國地」。2000年後的《國籍法》則改成「出生於中華民國領域內」。它的用語似乎刻意迴避了「中國」與「領土」，而是使用中華民國「領域內」。我們先不就這個內容去做太多的解釋跟演繹。
國籍法之外還有《戶籍法》，《戶籍法》怎麼去定義可以去申請台灣戶籍的政治共同體成員邊界，它的用語是「台灣地區人民」。除了《國籍法》、《戶籍法》之外，我們還一個法律叫做《入出國及移民法》，它規範誰可以自由進出、誰不能自由進出這個政治共同體的領域，其中有幾個蠻有趣的用語，第一個是「國民」。《入出國及移民法》對國民的定義是：指具有中華民國國籍之居住之台灣地區設有戶籍國民，或者台灣地區無戶籍的國民。這樣看來，反而是《入出國及移民法》裡頭對國民的定義，最符合我們現在自我認知的現狀。這些人，才是我們這個國家的國民，這樣的人，才是這個政治共同體的成員。
至於前面提到的《憲法增修條文》裡頭「大陸地區的人民」，其實不應該是我們的國民才對。但是也因為我們現在憲法這樣很奇怪的定義，以及衍伸下來的兩區人民關係條例，大家都通稱兩岸人民關係條例，但是中強跟我其實向來都習慣把它叫兩區，因為它就叫台灣地區與大陸地區人民關係條例，所以怎麼樣講裡頭也沒有「岸」這個字，「岸」是從哪裡跑出來的不知道喔。所以它其實叫做兩區人民關係條例。
如何理解中國居住證的法律意涵？
就是在這種憲法奇怪模糊的情況下才創造了一種大陸地區人民的概念出來，所以才會有我們這邊看到的就是所謂憲法國民，憲法底下的國民大於自由地區的人民，這個自由地區人民等於台灣地區人民，然後大於設有戶籍國民的集合的概念。但其實真正國民是屬於《入出國及移民法》底下所定義的一塊才算是我們的國民。應該把前面這個憲法國民修正成符合我們現狀的狀態，但是其實在兩區的概念底下，如下圖，我們可以看到左邊是自由地區，台灣地區人民，我們真正國民的範圍。右邊它把它當成虛擬國民的範圍的話，我們至少中間還畫了一條線去講說，一旦你變成右邊紅色那一塊的話，你就不再是我們的人了。
所以在現在的兩區人民關係條例的9之1條裡頭就特別講到說，如果你去拿了那邊的戶籍、在那邊設籍，或者是那邊的護照，那對不起你會喪失台灣地區人民的身分也因此你沒有辦法再參與選舉、罷免、創制、複決，你沒有辦法選選總統，你不能參與公投，就是這些東西都不行了。這是為了要維持這條邊界的背後的原因。
我剛才提到，本來我們在對待大陸地區人民的時候，怎麼去定義他是根據這個兩區人民關係條例（臺灣地區與大陸地區人民關係條例）9之1條，立法當時應該是2002年左右吧，如果我沒有記錯的話，那個時候中國本身他對於他自己的人口，就是分成農業人口戶籍、非農業人口戶籍，所以我們在概念上在使用當時他們人口身分管理的方式來講，如下圖，在中國設有戶籍的人，他就可以變成紅色的這群人，所以我們是用了2002年當時中國戶籍的概念。
不過，我們剛才也看到，2016年開始他們有個居住證公民身份出來了，這邊的問題會出來是說當一個國家自己的法律使用的概念，比如說我們在用戶籍這個概念的時候到底會不會因為另外一個國家刻意去用另外一個標籤來指稱我們當初所要規範的對象的時候，就影響我們自己法律的解釋。理論上不應該是這樣的結果吧？
我們應該是運用當時2002年立法，我們自己兩區人民關係條例的9之1條立法當時戶籍的概念來理解中國戶籍的制度，也就是不應該因為2016年之後出現的中國居住證然後他表面上說那不是戶籍，我們就說喔那不是戶籍，因為那是一個外國的法律，外國法律怎麼去標出他的人民，跟我們怎麼去解釋、理解他的人口身分管制，其實不應該去扯為一談。
所以在這樣的理解底下，台灣居民居住證其實就應該被當成是，實際上就是符合9之1條裡頭在中國設籍的一種情況，向來民主平台的主張就是認為你拿了中國的居住證，就等同於9之1條的設戶籍，不是擴大解釋、不是類推適用，而是他本來當然的解釋就是如此。不過這樣適用的結果，也仍然會出現一個問題是說，這一塊本來會是屬於我方藍色的這個區塊的人民，一旦拿了中國核發台灣居民的居住證時候，我們就究竟要怎麼去對待他的問題，因為你可以看到，如下圖，他想方設法，不斷侵蝕藍色區塊，讓紅色區塊越來越多，這概念上是想到達成這樣的狀態。但是我們的回應策略，是要用9之1條那樣的方式，直接說讓我把你開除，然後你從藍色變成紅色，我把你當成是紅色人口。還是有些人認為說這樣子做太強烈了，好像把自己人民往外推，所以到底是一種排除，還是一種包容的策略，似乎在台灣社會引發了很多很多的爭辯。
所以我剛才提的第一種策略是說，若按照最傳統法律的解釋的話，他應該是直接構成9之1條的規定。但是第二種策略的話就是，現在很多人希望，能夠做到在國家的層次上，國家不能夠缺位，要對中國強硬，可是在對人民的部分，應該要對人民柔軟一點。我先不去談說究竟哪一種方式比較好，但如果要柔軟的話，究竟有什麼樣的方式，起碼我們在描述上可以先做一些分析。
我們可以看得出來，我這邊有一個圖表，如下表。在左邊的話是比較屬於公民的服公職跟投票相關的權利，圈叉代表要不要保留給他還是要把他取消，縱軸就是社會權的部分，社會權就可以分成要保留還是要取消。圈圈越多，表示對人民越柔軟，叉叉越多，就表示對人民越強硬。這幾種模式大概非常非常柔軟，柔軟到完全不設防的這種方式應該不可行。反之，非常非常強硬地完全取消所有權利，可能也會引發非常多政治的反彈。所以大概比較可行的是在中間這些區塊找尋可能的策略。因為時間的關係，我就直接挑一種來跟大家說明可能的回應策略會是什麼，並依此提出一個比較具體的條文設計，請各位稍微看一下。
從法律設計因應之道
第一個條文是關於如何建立這個申報制度。申報制度的建立其實不難，中國他從9月1號開始施行，往前推半年，因為他說居住證是只要居住半年就可以，所以我們往前推到民國107年3月1號開始，到入境時，也就是說到時候有入境到台灣的海關的時候，在那個時候去算，往前推最近5年，離境總日數如果超過183天以上的國民，你可能跑去中國、美國、歐洲，都沒關係，但你可能就負有一個義務，入境時在移民官前，申報你有沒有中國居住證。答案只有兩個：有或沒有。當然，你可以拒絕回答，拒絕回答可能會有行政的裁罰，但重要的是以下的其他配套。
第二條規定，一旦申報領有中國居住證，同時也完成雙重國籍登記的話，就能繼續擁有相關的國民權利，包括投票權以及社會權也就是健保，所以只要做了申報，而且完成了所謂的雙重國籍的登記的話，那其實我們可以接納你仍然是這個共同體的一個成員，只是服公職的權利應該受到限制。這是在願意自行申報並完成雙重國籍登記的前提下，確保國家不缺位，而能對中國侵略進行的抵抗方式；反之，你也可以不來申報，不來登記，但你只要不去積極行使相關的公民權，就沒有額外的問題，直到有一天如果你大剌剌地可能像某位白狼一樣，欸我有中國居住證但是我就是不去申報，你要拿我怎麼辦的時候，這時內政部就可以選擇性地針對「有事實足認領有中華人民共和國的居住證，但拒絕申報」的人，經過一定正當程序之後，透過法院來宣告凍結公民的權利。
至此，我們還必須去處理一種狀況：故意說沒有，但其實領有中國居住證的這種情況怎麼辦？針對這種狀況，就有動用刑法的合理性，就是說你如果有但是你不去投票但沒關係，如果你有然後你謊稱你沒有然後還去投票，這個其實就會構成對國家公民權利的非常大的侵害。所以在這邊會有相關刑責的規定。大體上，這是目前我們可以想得到的一種對對中國強硬，對人民柔選的可能策略。也就是對我們國人的柔軟，是有前提條件的，也就是你必須對中國強硬。在對中國強硬的這個前提底下，讓我們國民仍保有一定的國民權利，包括選舉以及相關社會福利的權利，以上這是可能的建議方向，那等一下還是可以聽聽看其他幾位的想法，謝謝。