賴中強／台灣經濟民主連合智庫召集人 發言全文
主持人、柯老師、羅老師，各位夥伴，大家好。
在三位老師精彩的法學分析之前，讓我先就事實面、資訊面，還有一些統計資料，做一些報告。就像餐廳，大廚要炒菜之前，二廚、三廚、助手負責的就是切菜備料。我今天，就是先做「切菜備料」的工作，讓等一下大家可以看三位大師精彩的廚藝。
我等一下有一個簡報，裡面有一些統計數字，怕字太小，如果各位要直接看那個簡報，連結在上面。今天用「懷璧其罪」這個題目做開場白。
這張照片是中國國民黨黨團所召開的一個記者會，它標題寫什麼？「只許政府亂花錢，不許人民小確幸」。這個記者會說：2024年全國稅收超出預算，超徵5283億，國民黨立法院黨團主張每人普發一萬塊。
賴士葆還說：「財政部說還債8000億，但是近三年來總共超徵1.3兆。1.3兆減8000億，還有5000億跑去哪裡了？你錢跑去哪裡了？為什麼不普發現金呢？」
確實，過去連續四年，2021、2022、2023、2024，全國稅收實徵數確實都超徵3860億到5283億。這是一個可觀的數字。很多問題可能就從這邊開始，就是我說的「懷璧其罪」。
於是就開始有人講了：「那你為什麼不普發現金？如果說政府真的有這麼多閒錢的話，你為什麼不普發現金，讓人民有點小確幸？」這個說法對嗎？這真的是閒錢嗎？第二個，如果真的政府這些都是閒錢，真的有這麼多閒錢的話，那公教年改你就停砍年金嘛！最近銓敘部在說，這樣撥補要多7000億，啊7000億，不是每年超徵4000、5000、3000、5000億？如果這些都是閒錢的話，那公教年改為什麼不停砍年金？
然後再來，《財政收支劃分法》賴士葆說要從中央每年挖個幾千億，最後他挖了多少？挖了4000多億走。如果你每年真的都有4000、5000的閒錢的話，啊賴士葆就會說挖個4000多億走……很多東西、很多問題就由此而來。
這真的是閒錢嗎？還是其實「懷璧其罪」？這裡面有些事情要做進一步的分析。真相與表象之間，是有落差的。
首先，我們剛剛講說的「稅收超徵」，它指的是「全國賦稅收入」的實徵數大於預算數。請注意是「全國」。什麼叫全國？全國是指「中央」加「地方」，欸還不止，還有一個「特種基金」。
什麼是特種基金？菸捐啦、長照啦，然後還有那個房地合一稅會撥入住宅基金。那個不是政府說怎麼用就怎麼用的，那個是先撥入特種基金。這三個加起來才叫做「全國」。所以前面看到的那個全國賦稅超徵數字，那個不是中央可以用的錢。
那各位一定馬上想一個問題：那中央可以用的錢是什麼？我們等一下會講。然後再來，我們都知道賦稅可以分為國稅跟地方稅。即使是國稅，那也只是說國稅局出面去收的稅。你收到稅了以後呢，國稅也要分中央的稅課收入，這個才是中央政府總預算的稅課收入他可以用的錢。
還有「統籌分配稅款」。我們知道所得稅的10%，修法以後的11%要分給地方；我們知道營業稅的40%，修法以後的100%要分給地方；貨物稅的10%要分給地方。
然後還有「國稅地方分成」。什麼是國稅地方分成？那個菸酒稅，埔里酒廠的酒稅要直接交給南投縣政府20%，然後金門酒廠也是一樣。遺產贈與稅，人在台北市往生，雖然這叫國稅，但是一半的遺產稅要給直轄市；人在新竹縣往生，80%的遺產稅要給新竹縣政府。還有特種基金、菸捐等等。
這張表，這個是2025年11月，就上個月的稅收實徵數。大家就可以看這個結構，全國的稅收要分為中央政府、地方政府以及撥入特種基金。分為國稅、地方稅，說明哪些稅目是分布在哪些地方，我就不細論這張表，大家有興趣可以去看。
我只講結論：所謂的「稅收超徵」5283億，其中，中央政府增加的只有3757億，地方政府802億，撥入中央特種基金724億。所以第一個要破除的觀念就是：中央不等於全國，全國等於中央加地方加特種基金。
但是，我們還是必須承認一個事實：整體而言，這幾年政府的稅收收入是比以前好的。這是一個事實。
我們比較了一下從2014年到2024年的近十年稅收實徵數的成長，成長率達到90%。2014年是一兆9761億，到了2024年是三兆7619億。請各位看到紅字的部分，紅字對應過來這是2021年，所以從2020到2021這有一個跳躍。好像那個「登大人」（轉大人）。台灣其實在這個時間有一個很大的轉折，從全國稅收從2兆3900億跳到2兆8700億，然後逐年增加。
2021年發生什麼事？2021年就是疫情的中後期。那台灣在疫情控制，相對於其他國家，現在回顧不算差，然後復甦(各行業)不是算很平均，但是純粹就數字的統計上不算差。然後2021年也是中美貿易戰開始熱戰的時候，那台灣的產業某程度受惠於這樣的地緣政治關係，整個台灣的經濟數字，純粹就數字，我先不講分配，當然經濟成長的果實有沒有平均分配給社會各階層，這是另外一個問題，但是純粹就經濟的成長以及稅收的成長是明顯的。
另外我要講一個數字，請大家看最右邊。2014年我們的GDP是16兆，10年後是25兆，10年的GDP成長是多少？59%，接近60%。我把這個對照放在這裡是說明一件事情：沒有錯，整個國際比較，台灣的租稅負擔率是偏低的。也就是說，有錢人在歐洲相對他要繳比較多的稅，國家有更多的錢做建設跟社會福利；但是台灣的租稅負擔率是偏低的，有錢人在台灣他要繳的稅比較少。
但是近年來是有一些改善。這個改善可能還不夠，但是你從GDP的成長是六成，但是稅收的成長是90%，近十年。你可以看得出來，就是說台灣的賦稅的改革是有一定成果的。只是這成果可能很多人還是不滿意。稅收增加有幾個重要原因，一個是廢除兩稅合一，然後還有房地合一稅等等，那這不是今天的主題。但是從這個數字可以看出這個趨勢。
好，錢跑到哪裡去？這個統計叫做「中央政府近十年收支剩餘及累計賸餘情形」。紫色的是當年度的收支剩餘，綠色的是歷年來加起來的歲計賸餘。
大家看到最後到多少？8000多億。8000多億。欸，所以你中央政府有累計歲計賸餘8000多億，你不是很有錢嗎？真的嗎？
我先講結論，免得大家誤會。這是因為特別預算的決算制度跟年度預算不一樣。你很難想像這件事情，一般公司，包括我們經民連的財務報表，你一定是每年做決算，但是政府會計很特別，你的總預算是每年做決算，特別預算，如果分期(編列預算)的話，分年分期做決算，但是如果你是一次編預算在整個執行完了以後，三年的特別預算，三年才做一次決算，所以啊，我先直接結論，這個八千多億都用在特別預算裡面。我等一下會用證據讓大家看。
所以這邊講說：「不管是年度的歲入歲出賸餘，或者是累積成歷年的累計賸餘，都不等於國家有閒錢。」因為你要考慮三件事情：第一個是債務償還，第二個是支應特別預算財源，第三個是弭平以後年度的歲入歲出差短。債務償還不用講了，大家都知道。 彌平以後年度的歲入歲出差短，花無百日好，今年有歲計賸餘，明年可能有赤字啊。明年有赤字的時候怎麼辦？你可能用以前年度的歲計賸餘去填補。我要特別講的是「支應特別預算財源」。因為我們的預算有收入、支出。收入裡面會有歲入，歲入最主要是稅收。但是我們所有的稅課收入、所有的稅收，幾乎都編在「年度總預算」了。所以「特別預算」不會有歲入，幾乎不會有稅收收入。特別預算有歲入是非常少見的情況。
那特別預算的錢從哪裡來？兩個來源：一個是「舉債」，另外一個就是「移用以前年度的歲計賸餘」。那所以要回答這個問題最主要的密碼是在這裡。
好，這頁（簡報）談債務償還。這是2024年中央政府總決算的累積餘絀計算表。大家可以看得到，當年的歲入歲出剩餘是3589億，但是當年要償還債務1948億。相減以後，那一年的實際的收支剩餘只有右上角的1640億。所以歲計剩餘第一個你要考慮償還債務。借的錢要還，天經地義嘛。
好，（下一張簡報）特別預算。這是2026年中央政府總預算的累積餘絀分析表。剛剛不是說，2024年的時候累積餘絀是多少？大家記得嗎？8000多億。這個是算到113年，也就是2024年。好，8000多億，大家看右邊，左邊是餘（是正），右邊是絀（是減）。中央政府新式戰機採購特別預算：150億。中央政府疫後強化經濟與社會韌性全民共享經濟成長特別預算預計移用數：3798億。那這樣一減，左邊減右邊，剩下多少？4444億6600萬。請各位把這個數字背下來。請各位把這個數字背下來，背下來。等一下你對照一個東西，你就會豁然開朗。「4444億6600萬」。
也就是說，2024年的稅計剩餘8000億，這其實是帳上結算，實際支付可能是在更早。那他一直沒有做決算，所以看起來就有一筆累積剩餘在那邊。那在這一年做了結算以後，付了(150億與3798億)兩個特別預算，只剩下4444億6600萬。
欸，可能很多人說：這個是不是在做帳啊？這是真還假啊？
下一張，這是真的啊，法律就這樣規定啊。《疫後強化經濟與社會韌性全民共享經濟成果特別條例》，它去挹注了全民健保、勞工保險，這個應該全民健保應該是幾百億的，勞工保險應該是上千億的，台電撥補應該是上千億的、減輕居住負擔，這個應該就是租金補貼的擴大、擴大公共運輸補貼，這什麼？TPASS。大家有用TPASS嗎？錢是從這裡來的，然後加強照顧弱勢、中小企業轉型、國際觀光客、農業基礎建設、減輕就學貸款，欸陳估熊在這裡嗎？這個是當初立法的時候，經民連去辦活動說要減輕學貸，然後最後放進去的。很多人學貸也真的是有減免啊、藝文消費（文化幣）。還有咧？普發現金。有沒有？消費券大家有沒有拿到？蔡英文政府時代的消費券有沒有拿到？6000塊。錢都在這邊，但是一直沒有做決算。到剛剛那頁報表才做決算。欸怎麼可以這樣？
這個條例第五條，總共3800億沒有錯。條文說：「所需經費可以移用以前年度歲計剩餘或舉借債務支應。但執行期間（2023年到2025年），尚有以前年度歲計剩餘可移用時，應優先支應，不得舉借債務。」
不得舉借債務，法律寫死在那裡。所以8000多億馬上砍一半，4000億，砍一半。然後再來是決算法的特別規定，原則上是執行期滿後他才會做決算。所以這個東西，欸6000元消費券不是前面都已經拿了嗎？各位的TPASS、學貸減免都在前面，但是在2025年決算報表才告訴你，那個8000多億的歲計剩餘要減近4000億。
這個是立法院，蔡英文時代最大的一筆特別預算，就是剛剛那個疫後復興。那賴政府呢？就是最近關稅特別預算，看「因應國際情勢強化經濟社會及民生國安韌性特別預算收支簡明分析表」。收入，這個單位是千元，所以是5447億，舉債1000億，移用以前年度計賸餘，4444億，欸大家有沒有覺得很熟悉？剛剛請大家背的數字。4444億6600萬，那扣掉4444億，剩下多少？6600萬。中華民國政府這家公司累計未分配盈餘，剩下6600萬。這已經不是上市公司的規模，上市公司都比都比這個多，這可能是興櫃或是未上市上櫃的小公司。這家公司的累計未分配盈餘、歲計剩餘，只剩下6600萬，國家沒錢了。
欸你講這個是真的還是假的？這是立法院通過的預算。啊這筆錢做什麼用？支出5447億，這筆錢做什麼用？普發一萬塊領到了沒？2350億元。所以八千多億，稅收超徵用在哪裡？累計歲計剩餘8000多億用在哪裡？兩個特別預算。剩下多少？6600萬。
接下來怎麼辦？不用擔心啊，明年繼續稅收超徵5000億啊。明年繼續稅收超徵5000億就好啦。請看下一張。花無百日好。經濟日報社論，11月22號，「稅收停滯短徵，政府應警惕」，12月11號，聯合報新聞網，幾天前，因為財政部剛公布1到11月的稅收統計，預估全年，你到11月預估全年應該已經很準了，在年初的時候要預估全年比較不準，年中要預估全年也不一定準。到11月底要預估全年，這應該已經很準了。預估全年會短徵300億到500億。咦，所以明年不會有超徵，明年不會有歲計賸餘。
啊接下來政府怎麼辦？ 如果有正常稅收、有正常支出，啊其實還好啊。啊真的還好嗎？請看下一張。
不好的原因是「財劃法」。財劃法的三次修正重創中央政府的財政能力。大家看到下面這張圖，是中央政府在編2026年預算的時候，行政院院會會後記者會。他在跟大家說明，2026年(中央政府)全年的稅課收入只有2兆4807億，比前一年度還要減少3038億，減少10.9%，接近11%。
不只沒有超徵，連你在編預算的時候就說：「啊，2026年會比2025年中央政府的稅課收入少11%，少3000億。」3000億是很大的數字欸。很大欸，了不起一年三兆多，全國賦稅收入是三兆多。中央政府前一年度稅課收入是兩兆七千萬，減了3000億，剩下兩兆四千億。這其實是很大的減幅。那原本中央政府，在做的各種施政，還有沒有辦法做？還有沒有錢做？
好，下一張。沒有錢、稅收不夠就舉債嘛，但是卡到一個問題。公共債務法規定說，中央政府每年的舉債不可以超過歲出的百分之十五，這個意思就是說，如果編100塊的預算，必須有85塊的稅收或是國營事業收入，或是其他原本的財源，你只能借15塊的債務，啊如果借超過15%就是違法。那我們就算，因為行政院編預算，就已經舉債達到12.78%，如果再有一個特別預算828億，就會抵觸原本15%的舉債上限。我那時候有點烏鴉嘴，我說再來1.5個丹娜絲颱風，債務就會破表，後來隔沒有幾天，傅崐萁真的就要求馬太鞍堰塞湖，必須再編一個特別預算。
好下一張，這個是財劃法一修。到了財劃法二修，更誇張。根本是會讓中央政府違反舉債上限，無法執行。卓榮泰的說明是說，前面一修已經搬四千多億走了，現在二修版又要求，中央對地方的補助必須比照前一年度總額5455億都不能夠少，那中央政府現在要再舉債2646億，那這樣你的總舉債比例會達到17.1%，超過公共債務法15%上限。那怎麼辦？你要嘛違法，編違法預算，要嘛，你就自己砍，要砍什麼？你是要砍治水預算四年1000億？還是要砍長照3.0？還是要砍零到六歲國家養？還是砍生育補貼給付？還是要砍勞健保撥補？怎麼辦？所以，卓榮泰說他無可執行，這樣的財劃法修正，掏空中央政府，難以執行。
下一張。我稍微花點時間說這個表。讓大家知道財劃法一修二修三修對整個中央政府的財政影響是什麼？2024年時的稅收分配結構。我們講過全國是指中央加地方加特種基金。2024的意思就是不受財劃法影響的年度。中央71.5%，地方23.0%，特種基金5.5%，不要忘了還有一個中央補助款，4329億，相當於全國賦稅的11.5%。統籌配分配稅款是放在這裡，它不會編入中央稅課收入，是編入地方稅課收入。但是，中央補助款是會編入中央預算的。所以這個71.5%還要扣掉11.5%，所以我們這個國家，2024年的時候，全國賦稅的60%是中央拿去用；11.5%是編在中央補助地方；23%是地方稅課收入。所以，這個是60對34.5。
財劃法一修，大家看一下，因為擴大統籌分配稅款，中央的稅課收入，降到63.6%，補助款2809億，中央有壓低補助款，也就是相當於全國稅收的7.2%，這個意思是什麼？我們剛剛講(2024年)是60%可以真正中央用，這裏63.6減7.2，所以等於56.4%，降到56.4%。那如果財劃法二修呢？立法院再要求你補助款不可以減少，相當於14%。那63.6%減14%，剩下多少？49.6%，剩下50%耶。也就是說，財劃法之前，中央真的可以用的錢是60塊，財劃法二修之後，中央政府可以用的錢剩下50塊。這個影響有多大？
下一張。我國公共債務法對於舉債上限是偏嚴的。所以當我們討論說接下來要怎麼辦的時候，其實有個重要的方向是，要放寬舉債上限。我覺得這個方向要考慮。
下一張。那我接下來要講，就是除了財劃法以外，就是國會情勢嚴峻，國會執政步步進逼，這個等一下三位法學者會討論的，行政立法在財政上的界線。現在真的做到國會執政，開個玩笑，這樣搞的話，我們乾脆選傅崐萁做中華民國第一執政、選黃國昌做中華民國第二執政。其實是他們在執政。
國會執政步步進逼，第一個開始是原住民保留地，從每公頃3萬調高到6萬，但是因為這個錢不多，23億，行政院本來拒編，後來重新協調，同意，追加預算把這個事情解決掉。下一個，警察人事條例，退休警消的所得替代率要提高到80%，銓敘部估計未來50年總支出是1700億，行政院是未編入預算。軍人待遇條例，志願役齊頭加薪3萬元，每年預估要300億，行政院也是未編入預算。下一張，公務員年改、教職員年改，銓敘部估計，如果要維持2049到2045年退撫基金不破產這個目標，國庫撥補6970億，相當於每人負擔29900元。
另外一面，除了藍白在國會惡搞以外，台灣當前就面對許多內外情勢交迫。國際地緣政治、中國的威脅、極端的氣候所帶來的一些挑戰，政府必須為防災救災做準備。然後還有社會安全體制、年金破產。我們確確實實處於財政需求的高峰。
丹納絲颱風災後重建特別條例需舉債600億，馬太鞍堰塞湖重建特別預算需舉債270億。然後強化防衛韌性及不對稱戰力計畫採購特別條例，七年期總經費1兆2500億。這錢怎麼來？
不只是這樣，勞保潛藏負債13兆。最近幾年，因為從2020年開始，政府每年撥補200億到1300億，讓它延後三年破產到2031年。但是在新的財劃法下，已經沒有這個錢這樣一年撥1000億了。健保每年財務缺口700億，近三年每年撥補200億，在新的財劃法下可能也沒有錢了。社會安全改革，比如說經民連主張的國民年金每人至少8000，社會救助法的改革、窮人銀行，這些也都需要經費。
不只是這樣。長照。這個是審計部的決算報告，他說長照的支出決算數，四年內成長85%，但是他的經費預估成長率只有2%。因為長照比如說用房地合一稅，不動產不景氣的話，房地合一稅就會變少。用菸稅，那菸害防制法管制越嚴，菸稅也會變少。所以我們的長照也面臨財源不足的問題。這個事情怎麼解決？
最後講我的結論。
第一，行政院這次採取對財劃法二修以及公教年改倒修不副署的立場，我認為這是一個必要的止血手段。但是應該要搭配對國家當前財政困難說明，以及新社會願景。比如說維持勞健保不破產，然後長照等等。這樣的新社會願景才能夠獲得足夠的民意支持，不能夠只停留在藍白毀憲亂政。
然後再來，2026年中央政府的總預算，不對稱作戰特別預算，判斷在短期內很難通過立法院的審查。至少未來半年，賴政府必須假設這些預算沒有過，那政府怎麼進行日常政務的推動。
經民連過去是建議總統召開財政國是會議，懇切地向各界說明國家當前所面臨的各種內外挑戰的財政艱難，形成政府收入面以及支出面的各種改革方案。
面對國會僵局，建議民進黨的指導原則應該是「以戰求和」，現階段不得不戰。但是將來無論要通過總預算，或者是通過不對稱作戰特別預算，無論是要修改財劃法、放寬舉債上限、推動賦稅改革，都必須取得國會的支持。
以上是我的報告，我備料到此。謝謝。