文／林向愷（經民連顧問、前台大經濟系教授）
原文刊載於《信傳媒》
革命前夕》陳建仁要打破「量入為出」迷思 積極擴大社會政策支出
陳建仁接任行政院長，致詞中指出「在未來一年多的時間，將強化台灣的經濟韌性、環境韌性和社會韌性，積極照顧人民的生活，讓台灣繼續成為2300萬人幸福生活、團結共好的國家，將會是內閣團隊最重要使命。」
經濟、環境與社會韌性不是什麼創新概念，而是源自「永續發展」。「永續發展」涵蓋經濟發展、社會公平正義與生態環境保護三個面向。人類雖為萬物之靈，不能因經濟發展而獨占自然資源，破壞生態環境，亦即，生態環境系統是經濟系統的發展基礎。
經濟活動只是人類社會活動的一部分，人類幸福的提升，不能只著眼於經濟成長或國民所得的提高，社會公平、安全、正義，生活尊嚴等亦是幸福的重要內涵，所以，健康優質的社會亦是經濟發展的基礎。
由此可見，經濟發展必須以「社會公平」與「環境正義」為基礎，而社會發展必須以「環境正義」為基礎。這三個韌性概念不能相互獨立，而是環環相扣。其中，環境韌性的維持與強化為永續發展最關鍵的要素，涵蓋層面最廣；而人民生活最直接且最深的感受則來自社會韌性。
問題一：勞工成全球化受害者，勞方所得呈現長期下降趨勢
當「永續發展」涵蓋的三個面向發生衝突時，政府不分藍綠往往捨生態環境保護與社會公平正義，而優先發展經濟，顯示台灣民主政治體制仍屬右傾的統獨兩黨制。既然新內閣誓言要積極照顧人民生活，須先了解人民生活問題出在哪裡，再從強化社會韌性角度切入解決。
無論勞方或資方，投入生產活動，以取得所得做為報酬，有了所得才能選擇消費與儲蓄。GDP(國內生產毛額)若從所得面衡量，可分為資方所得(營業盈餘+固定資本消耗)，勞方所得(受僱人員報酬)以及政府取得的間接稅，而攸關受薪階層所得則是勞動份額(勞方所得/GDP) 。
如下圖所示：民主轉型後，我國勞動份額呈現長期下降趨勢，2021年降至43.0%，資方份額(資方所得/GDP)則高達52.3%。勞動份額不僅低於1981年的48.6%，且低於OECD平均數字。
台灣勞動份額下降的原因有：全球化下，生產要素(如：資本、技術、勞工與土地)跨國移動速度不同，產生「二人三腳競走」效果。二人三腳競走只有當三腳完全不移動(即生產要素完全不跨境移動)或三腳等速移動情況下，才不會對參與競走的人造成傷害。
長期以來，政府對資金與技術外移中國未能有效管制，過快的跨境移動導致勞動份額與資方份額在2002年出現死亡交叉(見上圖)，本國勞工成為全球化受害者，淪為低薪窮忙族。其次，外勞依賴程度居高不下。
為協助企業降低成本，政府引進外勞，只要企業一喊缺工，政府就增加外勞引進數量，廠商哪有誘因提高受雇員工薪資？對此，政府官員卻說，製造業產業結構往資本密集方向走，企業不需要那麼多勞動人口，才是本國勞工工作機會減少，薪資不漲的原因。事實上，勞動市場的供給因外勞引進而增加，需求則因產業外移及產業結構往資本密集方向走而減少，勞動份額必會呈現下降趨勢。
問題二：所得分配惡化，底層家庭薪資每月收入不到三萬元
勞方所得支付各項稅賦後，才是個人與家庭可自由運用於消費與儲蓄的可支配所得，是衡量個人與家庭所能享受的經濟成長果實。依行政院主計總處出版的《110年家庭收支調查報告》當年每戶平均可支配所得1,090,554元，而平均儲蓄為275,112元。
這些數字看似亮麗，若將台灣家庭可支配所得依所得按戶數十等分來看，2016年所得最低10%(次低10%)家庭其中位數所得分別是199,390元 (274,081元)，到了2021年變為195,667元 (283,924元)，每月收入連三萬元不到，底層家庭薪資除支付基本生活費用，還肩負照顧家中長者，養育下一代的責任。
這20%的家庭顯然入不敷出，2016年儲蓄為 -18,384元，蔡政府每年調升基本工資，但到了2021年還是負儲蓄 (-17,465元)，成效有限；更嚴重的是，這些家庭從2007年就處於透支狀態(負儲蓄)，沒有儲蓄讓購置資產或進行人力投資變為不可能。
同時，退休年金不足，還需靠工作時期儲蓄養老來支應。儲蓄能力不足，勢必影響未來老年生活。顯示國內所得分配惡化，亦影響到社會永續的韌性。
問題三：所得分配不均，民主易產生「寡頭政治」與「多數暴力」
民主制度不只是定期選舉，公民參與程度及人民發聲機會亦決定一個國家民主化程度。本國勞工參加工會的認知與意願不足，造成工會在勞資集體協商能力弱化，無法針對勞動條件與盈餘分配與資方進行有意義的談判。當勞資談判陷入僵局時。國家又不強力介入。
另一方面，台灣尚未完成《最低工資法》的立法，而現行《勞動基準法》所決定的基本工資，無法確保勞工所得能夠維持最低維生水準，導致底層民眾必須靠借貸維持生計，受薪階層無力生育下一代，隨之而來的是人口減少，加速人口老化。
當勞動份額持續下降導致所得分配惡化，富有階層為維護既得利益，防止中低所得階層藉選舉選出對他們有利的政府政策(如：對富人課稅，擴大政府對中低所得階層的現金或財貨給付)，富有階層即有可能形成寡頭政治，透過立法干擾民主政治正常運作；另一方面，則如諾貝爾經濟學獎得主布坎南所稱，所得分配不均若不加以矯正，民主政治易產生所謂「多數暴力」，讓富有階層的財產受到傷害。
要避免寡頭政治與多數暴力的發生，最好的方式就是透過選舉讓政策反映多數人民偏好與需求，使得如分配正義等重要的社會衝突(social conflicts)能透過民主政治中政黨競爭取得解決，成為社會團結的黏著劑。否則，容易形成分裂的社會，破壞社會韌性。
問題四：台灣社會政策支出佔GDP比例落後日韓，遠低於OECD
年青世代關心的高等教育也出現階級固化狀態，階層間流動速度減緩，所得分配惡化。有社經地位優勢家庭背景的學生進入公立大學的機率遠大於底層家庭；加上公立大學享受較多的政府資源補助，不僅學雜費低廉，受教品質良好，畢業後出路與薪資所得也較多。
台灣高等教育支出占GDP比重雖約略等於OECD平均值，但政府高等教育支出占比卻不到OECD平均值的一半，加上公私立大學在學學生數比呈3：7，造成私校學生享受政府補助嚴重不足。由於就讀私立大學學生，大部分來自底層家庭，高學雜費使得他們必須依賴學貸及打工才能完成學業。畢業後，較差的受教品質造成工作難找，能找到的多為低薪工作，年輕人想藉高等教育翻身機會有如緣木求魚。
勞動份額過低衍生的諸多問題中，年青世代最在意的是工作貧窮、儲蓄能力不足、高等教育陷阱以及公共住宅不足問題。為維持社會韌性，政府應擴大社會政策支出，解決這些問題。依OECD定義，社會政策包含：1、退休年金，2、遺屬年金，3、失能相關福利，4、衛生醫療，5、家庭政策，6、促進就業計畫，7、失業給付，8、社會住宅以及其他一時性救助或補貼。2019年台灣社會政策支出只占GDP的11.0%，低於OECD平均值(20%)，除落後日本的22.3%，亦輸給後來居上的南韓(12.2%)。
新內閣須打破政府預算「量入為出」迷思，積極擴大社會政策支出
這些社會政策支出錢從哪裡來？現代民主國家政府依政策需要，法律規定及社會需求，先決定政府支出項目與水準(出)，然後才考慮財源籌措(入)。所以，政府預算編製以「量出為入」為原則；反觀企業編製預算時，先就下年度所生產的商品或服務預估市場接受度以及營收金額(入)，然後決定要雇用多少生產要素(出)以追求利潤極大，採「量入為出」原則編製。
政府主計單位向來宣稱政府預算採「量入為出」穩健編製原則，除可控制政府規模以及財政赤字，骨子裡更隱藏了迎合市場基本教義派及激進保守政客的意識形態：利用「量入為出」限縮政府支出規模，防止底層民眾要求政府更多的社會政策支出，保護有錢階層的個人財產權。若長此以往，社會韌性會持續弱化。所以，新內閣必須打破政府預算「量入為出」的迷思，積極擴大社會政策支出。
當然，政府過度支出會造成財政赤字增加，只要財政赤字沒有引發嚴重物價膨脹疑慮時，政府無需擔心財政赤字。此刻政府應增加社會政策支出，而非追求預算收支平衡，如此才能打造一個為人民服務的經濟，讓年青世代看得見未來。