林佳和／國立政治大學法學院副教授 發言全文
好，各位現場的朋友、各位女士、各位先生、各位夥伴，大家晚安。
謝謝各位來參加經民連主辦的這一場座談。在這個時間點，其實非常重要。關於行政權跟立法權的財政界線，我想應該不必多說、多做介紹。我們歷經了一年八個月，將近一年九個月的新科國會，帶給台灣各個面向的衝擊，當然也包括我們今天的主題——關於財政的界線。
到底是不是國會怎麼做，行政權都只能夠接受？還是行政權可以本於憲法，甚至本於某一種例如施政的這種行政權限，能夠對於國會介入行政權的財政——不管是哪一個面向，從收入、使用項目、用途到未來的財政穩定性等等——如何去正確地描述？不管從法律，乃至於從政治衝突上去面對這樣的行政與立法，特別關於財政方面的，幾乎各說各話，沒有一個比較穩定的解讀跟分析的問題。
今天經民連針對這個議題，很榮幸邀請在座的幾位專家，跟各位分享他們對於這個問題的看法。容我依待會發言的順序跟各位介紹。我是今天的主持人，政大法學院林佳和。
如果待會三位的時間還有一點點餘裕，我也會一起與談，不然就以三位為主。接下來以發言順序來跟各位介紹今天講者。
第一位是大家都很熟，經民連的賴中強、賴律師。我們事前稍有討論，賴律師待會會用比較長的時間，大概35至40分鐘的時間，來跟各位分享，不管是事實面的整理分析，乃至於策略面的一些思考。我想待會賴律師都會有如大家所熟悉的他一樣，永遠不會讓大家失望的分享。
第二位，我們請台大法律系的柯格鐘教授。柯教授是國內非常知名的公法——特別是在租稅法領域的學者，他是德國科隆大學的博士，在財政憲法方面是國內非常知名的學者。聽說他很難控制時間是嗎？聽說很難叫他結束？那今天我也不準備讓他很容易結束這樣子，期待柯教授待會的分享。
第三位是大家非常熟悉的羅承宗教授。羅教授是高雄科技大學科技法律研究所的教授。承宗也是國內少數的在財政憲法方面非常有見地、有專精的學者。承宗也在非常多的地方，包括報紙專欄、對國內的憲政制度各個方面都有非常精彩的評論。
我發現有個共同點，就是三位講者都是台大法律系畢業。三位都是，很榮幸可以主持這三位的演講。待會可能分工上，中強律師用稍微比較長的時間，35到40分鐘，另外兩位用25到30分鐘，當然一切都可以盡情發揮，一切都在主持人的控制之下。好，謝謝，那我們就不浪費時間，我們先請第一位中強律師來分享。
剛剛，特別是格鐘，都用比我待會要談的更精準得多的角度跟各位提了。那也好，我就 20 分鐘，如果各位原諒的話，再簡單的回顧一下。大概有一些是格鐘比較沒有特別提到的，我就用「比較憲法」，所以我把「財政」兩個字括起來。因為財政憲法我想剛剛兩位都非常精彩，我特別從憲法的角度，那當然不免也會帶到財政，來跟各位分享這個議題我的看法。
同樣道理，我覺得要從權力分立的角度來看。制衡、制衡，從來沒有人，也從來沒有在現實的國家實現過就是「國會獨大」，從來沒有。即便財政也不例外。觀察歷史發展，是國家行政在前，議會主義——我們說 “The only game in town”——在後。
那麼，包括剛剛承宗提到的那個英國大憲章。也就是說，議會主義發展起來，就算是在英格蘭的「議會萬能主義」——議會除了不能把男人變成女人、女人變成男人以外，什麼都能——目的仍然在於限制行政權，不在於凌駕它，甚至取代它。不在這樣。
更何況是剛剛例如格鐘特別提到的執行的問題。1830 年代當時的美國總統嘲笑美國聯邦最高法院，當時院長還是 John Marshall，就是我們都知道的那个個Judicial Review, Marbury v. Madison 那個案子的馬歇爾院長、大法官。美國總統嘲笑美國聯邦最高法院說：”Now, John Marshall has made his decision; now let him enforce it!”（馬歇爾已經做了他的決定，現在讓他自己去執行吧！）美國政府不理會美國聯邦最高法院。所以別忘了，「執行」作為行政的這個特徵。
最早開始的兩個議題，從英國開始，無非「徵兵」跟「課稅」。你會發現，議會是在扮演行政權、國家要徵兵與課稅的那條界線——同意或否決。不在於徵兵與課稅相關的例如統帥權、國防、財政，變成由國會來主導決定甚至執行。從來都不是如此。雖然國會仍然重要，國會不可能失去它的重要性，但必須在權力分立的理解中，站在功能界線跟功能最適。即便走到今天民主時代，我們更強調權力分立，更強調權限劃分，這個本質其實沒有改變。
所以，你可以看到，從權力分立的角度，談到行政權，包括積極的預算，乃至於剛剛兩位都非常清楚強調的所謂「財權與事權」、「施政計畫」。別忘了，預算不能夠脫離施政計畫來理解它。乃至於資源的管理與分配，我們稱之為執行吧。甚至國防外交，剛剛幾位包括中強也提到了關於台灣目前面臨中國的威脅，特別在國防方面採購武器等等，乃至於外交。各位可以看出，走向一年九個月的新科國會，幾乎沒有一個面向不想把手伸入行政權，每一個面向，沒有一個面向是例外。
立法權當然重要。觀察立法權，整個憲政制度給他的安排，乃至於歷史實踐，你會發現：積極的特定社會關係的形成——例如婚姻，那不會是行政的權限；例如特定社會關係——乃至於消極的基本權保障，所以德國人稱之為「負面的權限規範」或「消極的權限規範」。在這幾個事項上去設下行政權的界線。
我們教行政法，我們三位都教行政法，我們都很朗朗上口，什麼「依法行政」、「法律保留」。似乎描述行政只能依照國會的決定。但各位要理解，在規範的理解跟甚至實踐之中，依法行政跟法律保留是針對「人民」而言，不是針對行政而言，重點是在讓人民得以預見法律，行政在執行上必須以此為界線，是要人民對於行政公權力的行使，到我的身上，我可以預見。這兩個意思，指的不是國會壟斷而去主宰一切，甚至違反權力分立也無所謂，並非如此。
當然，政治如果涉及到了違反權力分立，與一個政治實踐的結果——例如對於他方權限跟功能不當的干預、影響甚至取代——不管從各國的政治實踐跟憲政制度，都不會是行政權完全屈服。這兩天我已經聽到有人評論說「行政院長不副署是毀憲」、「是破壞民主」，很奇怪，那如果是這樣，那人類歷史跟世界各民主國家都在毀憲。當然不是如此。不管從哪個角度，我們從來沒有一個答案叫做「行政權必須完全屈服於立法權」。先不說爭論何在，先不說行政權的對抗是不是一定站得住腳，是不是我們先不說國會的作為是不是很多人批評他違憲是過分的，我們先不談這些問題，單單談行政權足以能夠有權限去對抗立法，這個從來都是各國的常態。那當然，解決機制不是不重要，解決機制當然有它的重要性，這個容許我擺在後面再回來，那解決應該如何。
當我們談到預算功能，所謂的「整體調控」。從憲法的角度，乃至於財政憲法的角度，我們有四個非常重要的功能。這個功能各位都可以看出行政權為何那麼核心。
第一個是「收支平衡」，我想大家比較容易理解。第二個是「形成調控」跟「綱領功能」。也就是說，預算必須綁於整體施政計畫跟任務導向，也就是剛剛格鐘應該分享的那句德文 “Aufgabe, Ausgabe, Einnahme”（任務、支出、收入），這三個必須連結在一起。
換言之，國家任務只要我們談到預算，它會呈現為「歲出」。如果你今天扭曲了它的歲出，例如由國會增加了行政、增加了預算，不管用哪一種方式，你等於直接影響國家任務。而國家任務偏偏是行政要負責的。等於你叫他負責，但不給他在他負責的施政計畫下所安排的預算。你可以減他，你減他，他只需要去就原有的施政計畫去做刪減。各位知道，刪減相對容易，而不是增加，或產生要求其他的效益。
也不要忘了這個預算對於整體經濟功能跟分配功能的意義。我們在制度上有一個叫做「國家比例」，就是政府支出佔名目 GDP。當然剛剛應該是中強也有提到，就國內的稅賦、稅的負擔，台灣在工業國家中基本上是偏低的。那偏低有很多原因，我們在這邊也不需要去討論它。你可以發現，例如美國 33.4%，歐元區平均是 20.8%，台灣 15.77%（如果以 2023 年的數字），連美國都要比台灣來得高，比歐元區當然不如。也就是說，在 GDP 比例下的政府支出，它其實就扮演著這個社會如何期待跟如何要求國家扮演的角色。例如格鐘剛剛提到例如長照。長照的負擔，當年還記得參加一個研討會，談到馬英九執政時期當年的長照需求，專家估計要 1200 億。當時的缺口 800 億，正好是馬政府減的營業稅，剛好減 800 億。當年大家很喜歡說，如果不減營業稅，台灣的長照完全不會有缺口。你就會發現，它總是扮演著社會對於這個政府的期待。你一旦扭曲了這些原則，你就會產生明顯的對於行政權、國家任務的落空。而這落空會帶來一些明顯的政治效應。
乃至於「控制功能」。通過後的法定預算會標示出財政經濟上的標準。各機關站在這個前提之下，去審視它的動支，以示負責。當你扭曲了它，就很難期待各機關負責。看看我們附近的監察院，就可以知道它的慘況。一個憲法機關，因為它的預算，而被接近喪失功能。這其實是一個很明顯的違憲的問題。
從財政憲法的角度，沒有錯，沒有任何人能夠否認，制度上永遠是國會審議並通過預算案。所以當然是國會說了算嗎？從一個財政憲法的角度，我們學理上有句話叫做「不存在獨厚於國會的權利一元論」。
預算、財政，不是國會單方權力而已。換言之，我們必須嚴格區分財政政策上的形成權力跟責任。在這一個主軸之上，行政權不但不是不重要，甚至比立法權來得更重要、更核心。
那麼，站在效率原則的角度，我們不能夠透過例如國會的審議，乃至於透過各種方式增加預算、增加支出，去違反預算法的必要原則、經濟效率等等。跟我們剛剛不斷提到的平衡問題。那在一個預算平衡的要求，這是所有財政憲法各國都一定會堅持的。
當我們談到歲入歲出的平衡、預算計畫的平衡，合乎比例原則，這些我們傳統上都嚴格要求行政機關。行政機關在關於預算案的編擬、提出、預算的執行都要做到，可是別忘了後半段。後半段我們說，這些原則也同樣拘束於國會。不是國會的審議沒有任何道理，他愛怎樣就怎樣。不是如此。
我們還有一個很有趣的原則叫做「禁止夾帶」，或說「禁止打包」。在民主法治國家，國會審議預算，只能針對這個預算經濟的部分，不能夠夾帶跟歲入歲出沒有關聯的內容。剛剛格鐘其實談了蠻多這方面的觀點。
我們看看其他國家的一些明確規定。德國基本法第110條第4項第1句提到，預算法中只能容納與聯邦收支跟該法當時的有關規定。這就是有點類似我國憲法 70 條那個相同的精神，雖然內涵有稍稍不同。
看德國基本法第113條第1項。法律如增加聯邦政府所提預算案中的支出，或增列新支出，或將來不免有新支出，應該得到聯邦政府的同意。在所有的具體適用中，這個同意都是效力要件。不同意，你國會通過的預算就不生效。這部分很關鍵。
當然，就像剛剛格鐘特別提到的，除了預算案，還有很多其他法律案啊。在這屆的新科國會，第一個應該就是剛剛說的原住民的禁伐補償問題。它是一個法律案，本來就有了法律，只要提高那個額度。換言之，很多的法律案都會帶有財政效果。
有些法律案帶有的財政效果，經常是賦予人民直接的請求權。例如社會福利的給予、公務員的俸給——在這兩天我們談到軍公教年改的這個部分，就是一個明顯的例子——或者是其他的金錢給付。從財政憲法的角度，沒有錯，法律案即便帶有財政效果，仍然優先於一般預算案。剛剛格鐘應該有提到這一點。
可是呢，優先於一般的預算案，不會跟我們剛剛前面講的抵觸。而是這時候行政權如果碰到有財政效果的其他法律案，必須透過他被授權之下的勻支而加以滿足。如果他能夠滿足，我們覺得沒有問題。
也就是說，並不是百分之百的，任何只要帶有財政效果的法律案，例如這些例子，都一定違背憲法 第70 條。不是這個意思。如果在你原有的預算結構跟法律授權之下，你本身就可以勻支而滿足，那沒有問題。
可是如果必須動用超出或以外的支出，我們剛剛三位分享了很多都有類似的問題。德國的做法，必須取得財政部的同意。這也是效力要件，政治上就會出現格鐘提到那個所謂副閣揆必然是財政部長的那個例子。
政府籌劃編造預算，他有一個壟斷權。這個壟斷權也就是在我國憲法第70條呈現的相同的內涵。並不是只有所謂的「立法院不能為支出之提議」這麼樣的片面，而是籌劃與編造預算，在對於國家任務擁有核心權限的行政權中，他擁有壟斷權。這是我們在理解這個問題很重要的一個關鍵。
這個壟斷權也會呈現在很多行政與國會的對抗上。例如美國聯邦憲法第 1 條第7 Section, Paragraph 2。那因為我們的法制用語不太一樣，也許不好稱，如果可以容許我這樣講：美國聯邦憲法的第一章第七條第二項。所謂美國總統的否決權。
美國聯邦憲法說，參議院跟眾議院通過的法案，在成為法律前應諮送美國總統。總統如果批准，當然應該簽署，否則應附異議書——就是我們一般說的否決權 (Veto)——交還給原來提出法案的議院。
眾議院參議院呢，應該各以三分之二的人數通過。換言之，沒有達到三分之二，總統的否決就是結果。如果由三分之二否決了總統的否決，那該法案就立刻成為法律。別忘了，二分之一就可以通過法律。被總統否決，你要三分之二才能夠再推翻總統。
在法國第五共和，1958年法國第五共和憲法第49條第3項，提到——當然有第1項、第2項——第3項說，經內閣會議審議後，總理可就一項本文本的表決，向國民議會承擔政府責任。換言之，用白話文講，總理可以結束、跳過國會的討論，直接以總理代表政府的提案，直接變為法律。
法國憲法說：我只給你24小時的時間，讓國會以不信任案把我推翻。否則，總理說了算。在法國憲法的解釋與實務中，49條第3項特別適用在有財政效果的事項。都在凸顯我們剛剛前面講的這個原則。
當我們談到預算自主跟預算責任，一個負責任的預算自主，必須符合預算法的規定，也別忘了我們剛剛所提到例如國家比例，政府的預算、支出，跟經濟景氣跟整個社會，跟各方面的發展都息息相關，容我們把它統整在一個預算經濟的稱呼之下，也別忘了我們不能夠犧牲下一代，財政永遠有一個永續、延續，世代之間的影響。前幾天軍公教的年金改革就是一個這樣的例子。這樣多年的財政規劃的永續，持續的考量之下，我們談的所有原則不是只拘束行政權而已，國會也當然受到拘束。我們沒有辦法理解，我們剛剛談的那些都是關於束縛行政權，關於預算權的編列等等，但國會不在此限，我沒有辦法理解這一點。這一點也不會是各國不管在制度或實踐上同樣的道理，如果以公督盟，一年多來列出我們國會所通過不同類型的包括政治報復型提案、癱瘓政府型的提案、民主倒退型的、烏龍作弊型的、邏輯矛盾型的，可能還要加上毀壞財政型的。我覺得這一期的國會，真的太特別了。應該記入歷史的一頁。再過兩年，台灣民主化就要四十年。各位，台灣民主化四十年之中出現過府院同黨的完全多數政府，完全執政，也經歷過少數政府，從來沒有出現過一年九個月來的這種現象。全方面的這種強度與密度，難以理解跟想像的，每個禮拜丟一個新的，幾乎都要，至少悲觀地說，幾乎都要造成不少負面或甚至毀滅性的影響。以德國聯邦憲法法院的話來講，預算案是對於人民的經濟負擔以及國家賦予人民利益的這個整體關聯上，預算案指的是做出負責任的政治決定，對於預算的審議，包括舉債的額度，應該理解為政治上普遍而重要的論戰過程，它是一個必須去論辯的，不是只有國會獨大，更不是只剩多數決，連國會內部的少數聲音都不用討論、不用協商，直接多數決定，這就是台灣一年多來國會最令人觸目驚心的，我們的民主只剩多數決，討論可以沒收，甚至可以用某種身體暴力去對抗要討論的國會議員，那行政權被完全晾在一旁，恐怕好像是理所當然的。
憲政制度，曾幾何時，制衡只剩下立法獨大？從來不是如此。所以不可以「不副署」？不副署就是毀壞民主等等？不應該是這樣。
不論國會如何違背財政憲法、違背預算原則，都不能對抗它？不副署何時變成違憲手段？不副署可能是一個政治上可以討論，甚至不聰明的手段。就像解散國會一樣。
小泉純一郎解散日本國會，為了郵政改革，小泉賭贏了。馬克宏解散國會，為了自己堅持的政策，馬克宏賭輸了。政治必須付出代價。但從來沒有人說，不能這麼做，你沒有這個權限。
從政治現實的角度，更可以看出這個問題的另外一個面向。國會如果內部政黨協商，尋求共識與妥協，何需我們今天講的這些問題？
你今天直接碾壓、沒收程序，不許討論跟折衝，甚至連同黨的同僚們、同志們都不知道你最後通過的是什麼法案。然後說，你不能對抗，不然就是毀憲。我不曉得為什麼很多甚至學者專家會用這個觀點來回應我們今天的困局。
沒有錯，政治對抗應該要有一個解決。這個解決其實各國、台灣也不例外，提供了兩個路徑。一個當然是法律路徑。由憲法司法、例如其他國家的憲法法院，或台灣的憲法法庭來做終局的裁決。就是一個路徑。
要不，你就像我剛剛舉的法國的例子。你就用政治來解決。我把你內閣總理拉下來，不信任投票。你把我解散，解散國會，訴諸最新的民意。可是別忘了，民意、最新民意，國會的決定也不能夠違反憲法。其實某個程度憲法司法應該是最後一道防線，也回應我們台灣目前被癱瘓的憲法法庭，它的重要性。
以上分享，謝謝。